自2015年3月中共中央電改9號文頒布以來，中國電力市場的深層次構(gòu)架正在發(fā)生重大變化?？v觀中國改革開放近40年的歷史，各領(lǐng)域的市場化改革都是推動經(jīng)濟(jì)活力得以激發(fā)的重要手段，而市場化亦是發(fā)揮“價格”在宏觀經(jīng)濟(jì)中的調(diào)控作用的根本保障。電力作為一種自然壟斷屬性極強(qiáng)的商品，其市場化過程必然存在來自物理屬性、國家能源戰(zhàn)略安全、既得利益集團(tuán)利益的多重阻礙。而本輪電改的非凡之處，正是在于其沖出重重阻礙，以極快的速度開展著各項工作。
本文以國家能源戰(zhàn)略為最高指引，以電價和超額收益為主線，總結(jié)了電改9號文頒布近兩年來的電改工作情況。并希望通過深入的分析和梳理，指明未來產(chǎn)業(yè)和金融投資未來的前景與方向。
【本輪電改的戰(zhàn)略意圖】
電力作為能源最重要的組成部分，其體制改革必然關(guān)乎國家能源戰(zhàn)略。從能源戰(zhàn)略的角度看，能源獨(dú)立性、能源安全性、能源經(jīng)濟(jì)性、能源清潔性及能源使用便利性是五大不可或缺的目標(biāo)。電力作為我國具有100%獨(dú)立性的能源(煤炭資源我國不依賴進(jìn)口)，作為使用最為便利的能源(目前可以驅(qū)動除汽車以外幾乎所有的設(shè)備)，已經(jīng)滿足了能源獨(dú)立性和能源使用便利性的兩大戰(zhàn)略目標(biāo)。因此，本輪電改核心針對能源安全性、能源經(jīng)濟(jì)性和能源清潔性三大目標(biāo)。
尤其是能源經(jīng)濟(jì)性目標(biāo)，是打破電網(wǎng)壟斷后直接希望獲得的利益。之所以本輪電改啟動安排在了2015年3月這個全社會用電量增速顯著放緩的時間點(diǎn)上，正是因?yàn)榉稀笆袌龌?供過于求=價格下降”的客觀規(guī)律。之所以本輪電改能獲得各地方政府的極大配合與支持，“降電價”是一個極其重要的因素，因?yàn)榻惦妰r可以直接降低工業(yè)企業(yè)運(yùn)營成本，尤其能夠大幅提升高耗能產(chǎn)業(yè)的整體盈利水平。
從能源安全性的戰(zhàn)略目標(biāo)看，分為三個方面。一是常規(guī)調(diào)度運(yùn)行的安全性，二是戰(zhàn)時能源供給的連續(xù)性，三是價格被操縱的可能性。從常規(guī)調(diào)度運(yùn)行安全性的角度看，本輪電改后電力調(diào)度機(jī)構(gòu)既具備了更強(qiáng)的獨(dú)立性，又仍在國家的高度管控下。從戰(zhàn)時能源供給連續(xù)性的角度看，本輪電改中將不容易被全局性攻擊的分布式能源的系統(tǒng)性建設(shè)放在了極為重要的位置;而隨著輸配電價的核定，“分布式能源相比集中式能源的價格優(yōu)勢等于輸配電成本”的概念在數(shù)值上進(jìn)一步得以明確。從價格被操縱的可能性角度看，本輪電改的啟動時機(jī)選擇了電力明顯過剩的2015年，政策中否定了“發(fā)電企業(yè)直接投資與用戶相連或與其投資的配電網(wǎng)相連的專線”的區(qū)域性發(fā)輸配售一體化模式，并通過大規(guī)模特高壓建設(shè)、分布式能源建設(shè)等方式減少電網(wǎng)阻塞及其所可能導(dǎo)致的價格異常。
而從能源清潔性的角度看，本輪電改中通過“優(yōu)先發(fā)電”的制度性安排，給予風(fēng)電、太陽能、生物質(zhì)、水電、核電等清潔能源以不同程度的優(yōu)先考量。
綜上所述，本輪電改政策統(tǒng)籌考慮了國家能源戰(zhàn)略的所有重要目標(biāo)，從而有助于我國在2020年全面建成小康社會后，以更強(qiáng)的能源基礎(chǔ)在國際社會中發(fā)揮更大的引導(dǎo)作用。
【本輪電改的基本內(nèi)容】
在2002年啟動的上一輪電改中，“廠網(wǎng)分離、主輔分離、輸配分開、競價上網(wǎng)”為四大核心任務(wù)，而受制于種種原因，“輸配分開”、“競價上網(wǎng)”兩大任務(wù)并未完成。而本輪電改中，繞開了“輸配分離”這個有較強(qiáng)阻力的政策目標(biāo)，提出了市場化程度更高的以下目標(biāo)：(1)在輸配電成本核算的基礎(chǔ)上放開其他競爭性環(huán)節(jié)電價(包含發(fā)電環(huán)節(jié)競價上網(wǎng)目標(biāo)，亦包含售電環(huán)節(jié)市場化目標(biāo))，(2)有序向社會資本開放配售電業(yè)務(wù)(售電環(huán)節(jié)全面放開，配電環(huán)節(jié)開放電網(wǎng)存量資產(chǎn)以外的部分)，(3)有序放開公益性、調(diào)節(jié)性以外的發(fā)用電計劃(形成電力交易市場)，(4)將電力交易機(jī)構(gòu)、電力調(diào)度機(jī)構(gòu)從電網(wǎng)職能中獨(dú)立出來(僅保留電網(wǎng)的“輸電權(quán)”)。
縱觀全球各國的電力體制改革方案，我國本輪的電改方案與美國最具活力的PJM電力市場最為接近，在管制自然壟斷特征最為明顯的輸配電環(huán)節(jié)的同時全面放開發(fā)電與售電環(huán)節(jié)，從而在保障電力安全性的同時鼓勵競爭，兼顧能源的安全性目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)性目標(biāo)。
在本輪電改完成后，參與電力交易市場的大用戶電度電價=電力交易價格+輸配電成本(含線損和交叉補(bǔ)貼)+政府性基金，而不參與電力交易市場的中小用戶電價=電力交易價格+輸配電成本(含線損和交叉補(bǔ)貼)+政府性基金+售電公司競爭性收費(fèi)。其中，對于特定用戶而言，“輸配電成本(含線損和交叉補(bǔ)貼)+政府性基金”是相對固定和不變的部分，前者按科學(xué)的方法論由成本加成所得并被嚴(yán)格監(jiān)管，而“電力交易價格”和“售電公司競爭性收費(fèi)”則是充分市場化的。因此，在本輪電改的目標(biāo)達(dá)成后，電價的組成將不再包含壟斷性利潤。屆時，電力在我國將被正式冠以“市場化”的稱號。
【本輪電改的推進(jìn)情況】
自2015年3月份電改9號文公布以來的近兩年時間，本輪電改以超出絕大多數(shù)人想象的程度快速推進(jìn)。本輪電改的推進(jìn)情況，可以從方法論、電力交易中心設(shè)立、區(qū)域試點(diǎn)三個方面加以觀察。
在方法論層面上，電改9號文為核心綱領(lǐng)性文件，2015年11月推出的6個配套文件為相對具體的結(jié)構(gòu)性文件。在輸配電成本環(huán)節(jié)，2015年6月的試行辦法提出了如何核定輸配電成本;在電力市場環(huán)節(jié)，2015年12月三個有關(guān)電力市場的征求意見稿交代了電力市場如何組織、運(yùn)營、交易、監(jiān)管;在配售電環(huán)節(jié)，2016年10月的兩個正式文件分別規(guī)定了售電公司的準(zhǔn)入退出及增量配電市場的放開辦法。
在電力交易中心設(shè)立層面上，繼2016年3月北京、廣州兩大國家級電力交易中心成立后，各地區(qū)域性電力交易中心陸續(xù)成立。截止16年11月末，除海南以外的省份均已成立電力交易中心。
在區(qū)域試點(diǎn)層面上，分為輸配電價改革試點(diǎn)、售電側(cè)改革試點(diǎn)和電力體制改革(綜合)試點(diǎn)。輸配電價改革試點(diǎn)方面，從2014年的深圳、2015年的蒙西、湖北、安徽、云南、貴州、寧夏，到2016年上、下半年的兩大批試點(diǎn)，已經(jīng)涵蓋幾乎全部的省份。售電側(cè)改革試點(diǎn)方面，繼重慶、廣東、新疆兵團(tuán)之后，2016年下半年又將福建、黑龍江、浙江、吉林、江西等列為試點(diǎn)省份。電力體制改革(綜合)試點(diǎn)方面，在山西、云南、貴州、廣西以后，2016年下半年有接近20個省份的方案獲得批復(fù)。除了上述以省級行政單位為主體的分項改革試點(diǎn)外，以園區(qū)為單位的增量配電業(yè)務(wù)試點(diǎn)也從2016年8月開始展開，11月末第一批105個園區(qū)的試點(diǎn)方案已獲批準(zhǔn)。
綜上所述，本輪電改的速度可以用“如火如荼”加以形容。而根據(jù)剛剛頒布的電力十三五規(guī)劃，最終本輪電改完成的時間大約在2020年。在本輪電改全面完成前，有如下幾個標(biāo)志性時間節(jié)點(diǎn)：(1)2016年底前完成電力交易機(jī)構(gòu)組建工作，(2)2017年底前完成輸配電價核定工作，(3)2018年底前推出現(xiàn)貨交易試點(diǎn)，并完成售電側(cè)市場競爭主體培育工作，(4)2020年基本取消除優(yōu)先發(fā)電以外的非調(diào)節(jié)性發(fā)電計劃，并全面啟動現(xiàn)貨市場。
之所以本輪電改能以極快的速度得以推進(jìn)，我們認(rèn)為有以下幾大理由：(1)在改革方案中，對于在技術(shù)和利益上較難開刀的“輸配分離”目標(biāo)進(jìn)行一定妥協(xié)，(2)高舉“降電價”大旗，從而獲得地方政府的大力支持，(3)中央改革辦督查組出手督導(dǎo)，(4)適逢國家電網(wǎng)高層換屆。正是在上述因素的共同作用下，電改已經(jīng)成為一股不可阻擋的歷史潮流。
【本輪電改對各方利益的影響】
電網(wǎng)公司是電改中的核心改革對象。在上一輪電改完成后，雖然“廠網(wǎng)分離”、“主輔分離”的目標(biāo)已經(jīng)完成，但電網(wǎng)仍然享受著上網(wǎng)電價與銷售電價之間的超額利潤。本輪電改的核心是改變電價的決定公式，從而改變了電網(wǎng)的盈利模式。在本輪電改完成后，電網(wǎng)只能根據(jù)輸配電價核定公式獲得受管制的合理利潤。根據(jù)目前已經(jīng)公布的七個省份的輸配電價核定結(jié)果，各試點(diǎn)省份電網(wǎng)在每一度電中損失了幾分錢的利潤。而在本輪電改中，暫時還沒有改變的是基于容量的大用戶基本電費(fèi)。
在發(fā)電側(cè)，在本輪電改前，火電、水電及其他類型的發(fā)電形式以各自的標(biāo)桿電價將電力出售給電網(wǎng)。本輪電改完成后，則所有電力均將完全競價上網(wǎng)。對于原先標(biāo)桿電價較低的水電而言，本輪電改將大幅提升其電價水平，從而對其盈利帶來較大的正面作用。對于火電而言，由于目前我國電力供給曲線的邊際位置在火電的位置上，故而對于整體火電而言，電改對其影響并不顯著。比較有爭議的是新能源：新能源的發(fā)電分為兩部分，一部分是保障性收購部分，另一部分是參與市場交易部分;前者的電價保持不變，而對于后者，新能源標(biāo)桿電價原先在火電標(biāo)桿電價以上的電價部分作為補(bǔ)貼保持不變，但其余部分在電改后將有非常大的概率參與競價上網(wǎng);對于不少限電嚴(yán)重地區(qū)，參與競價上網(wǎng)意味著市場交易部分電量的整體電價將低于新能源標(biāo)桿電價。
在售電側(cè)，售電公司是本輪電改的新生產(chǎn)物，亦是本輪電改的新增贏利點(diǎn)。在售電側(cè)改革速度最快的廣東省，我們看到了2016年3-5月的售電側(cè)出現(xiàn)了超過0.1元/度的不合理的超額利潤，正是售電側(cè)新增盈利點(diǎn)的真實(shí)寫照。但從本輪電改的意圖和國際經(jīng)驗(yàn)來看，售電側(cè)終將是充分競爭的。隨著規(guī)則的完善和市場的充分競爭，從6月開始，廣東省售電側(cè)試點(diǎn)中的售電公司利潤開始逐月下降。從長期來看，缺乏電力綜合服務(wù)支撐的售電業(yè)務(wù)較難成為一個超額利潤的聚集點(diǎn)。
在配電側(cè)，隨著2016年11月末105個園區(qū)增量配網(wǎng)試點(diǎn)的獲準(zhǔn)，配電側(cè)出現(xiàn)了新增贏利點(diǎn)。配電側(cè)的盈利模式在于：以較低的資產(chǎn)價格買入成熟園區(qū)的配電資產(chǎn)，以其區(qū)域壟斷地位輔以售電和電力綜合服務(wù)業(yè)務(wù)，從而獲得超額利潤。上述“配售一體化+電力綜合服務(wù)”模式，獲得了產(chǎn)業(yè)資本及金融資本的一致認(rèn)可。但該模式的缺點(diǎn)在于，配電網(wǎng)的經(jīng)營范圍不具備擴(kuò)張性，而低價獲取增量配網(wǎng)資產(chǎn)所必須的要素(“地方關(guān)系”)亦缺乏跨區(qū)域的復(fù)制性。
對于用戶側(cè)，本輪電改后將享受因電網(wǎng)盈利模式變化、發(fā)電側(cè)競爭及售電側(cè)競爭而獲得的電價下降。而用戶電價將在電改后具備更強(qiáng)的波動性，能更好的反應(yīng)電力市場供求關(guān)系的變化。
在本次電改中，還有一類特殊的主體將登上歷史舞臺，這就是“接近于用戶側(cè)且具備經(jīng)濟(jì)性條件的分布式電源”。上述分布式電源分為兩種形式，一種是緊貼用戶側(cè)的分布式電源，一種是位處配電側(cè)(園區(qū))的分布式電源。其中，用戶側(cè)分布式電源與發(fā)電側(cè)電源的價格競爭平衡條件為：用戶側(cè)分布式電源電價=發(fā)電側(cè)電價+輸配電成本(含線損及交叉補(bǔ)貼)+政府性基金;配電側(cè)分布式電源與發(fā)電側(cè)電源的價格競爭平衡條件為：配電側(cè)分布式電源=發(fā)電側(cè)電價+輸電成本(含線損及交叉補(bǔ)貼)。根據(jù)已經(jīng)公布輸配電價的七個省份，10KV大工業(yè)用戶的輸配電成本(含線損及交叉補(bǔ)貼)均值約為0.168元/度，而各地的政府性基金均值為0.054元/度，兩者合計約0.222元/度;而110KV以上輸電成本均值為0.096元/度。故而用戶側(cè)分布式電源與配電側(cè)分布式電源由此相比發(fā)電側(cè)電源擁有越60%和26%的價格優(yōu)勢(注：發(fā)電側(cè)電價取各當(dāng)前省份脫硫煤電價的中值0.37元/度)。
綜上所述，本次電改利好水電、利好配售電公司、利好分布式能源、利好電力用戶，利空電網(wǎng)公司、利空嚴(yán)重限電地區(qū)集中式新能源，對火電和不限電地區(qū)集中式新能源相對中性?？紤]到水電多為存量資產(chǎn)，故對于新進(jìn)入的社會資本而言，未來最大的增量空間在于：緊密結(jié)合地方配網(wǎng)資源與低成本分布式能源，形成“發(fā)配售一體化+電力綜合服務(wù)”的商業(yè)模式。
本輪電改啟動至今近兩年的時間，我國執(zhí)政當(dāng)局不僅在戰(zhàn)略意圖上清晰、正確，在工作開展技巧上巧妙、得當(dāng)，而且在執(zhí)行力上強(qiáng)大、高效。在可以預(yù)見的未來，本輪電力體制改革必將獲得巨大的成功。而中國的能源戰(zhàn)略目標(biāo)將在本輪電改后獲得極大的提升和夯實(shí)。
