煤電建設的剎車被再次放松，但煤電行業(yè)卻可能已承受不起擴張的代價。
2月底，中國再次下調了眾多省、市、自治區(qū)2023年煤電規(guī)劃建設風險預警級別，這是從2018年起，連續(xù)第3年放松這一對各地煤電產(chǎn)能的總量控制機制。這意味著，在“十四五”的前三年，每年將有更多地區(qū)被允許上馬新的煤電項目。中國煤電呈現(xiàn)出再度擴張之勢。在能源去碳化的全球趨勢下，這種回潮因何產(chǎn)生?又將產(chǎn)生何種后果?
預警放松的“風向標”意義
在2月26日國家能源局發(fā)布的《2023年煤電規(guī)劃建設風險預警的通知》中，在33個預警地區(qū)中，裝機充裕度預警指標紅色地區(qū)從2022年的8個減少為3個，橙色由2個變成3個，其余全為綠色。資源約束指標未有改動，與2022年預警中同樣的12個地區(qū)依舊掛著紅燈。經(jīng)濟性預警指標的紅燈地區(qū)略有調整，但總數(shù)10個未變，橙色地區(qū)從2個變?yōu)?個。
以上三個指標中，裝機充裕度預警指標和資源約束指標具有約束性，紅色和橙色不能核準和開工建設新的省內自用產(chǎn)能，惟綠色可以。經(jīng)濟性預警指標則為建議性。
華北電力大學經(jīng)濟管理學院教授袁家海在3月6日評論這一政策動向的財 新專欄文章中指出，2016年“十三五”電力規(guī)劃出臺前，中國已經(jīng)因為2014年煤電項目核準權的下放而造成大量項目上馬，因此“十三五”高達200吉瓦的新增目標只不過是追認大量已成“既成事實”的在建項目。與此同時，國家也認識到了煤電過剩問題，開始采用規(guī)劃建設風險預警機制來對各區(qū)域實行總量控制，這一機制的設計意圖是煤電建設的“減速器”。
但是，這一每年預報未來第三年風險情況的機制在2017年收緊之后逐年放寬。2018年起相繼發(fā)布的2021、2022、2023年風險預警中，兩項約束性指標呈紅色和橙色的地區(qū)數(shù)量依次為26個、17個和13個。
袁家海還發(fā)現(xiàn)，從公布的信息看，裝機充裕度預警指標存在計算過程不透明、考慮因素不全面的問題，而資源約束指標和經(jīng)濟性預警指標，也未能客觀反映各地環(huán)境約束，和煤電行業(yè)的經(jīng)營困境。在他看來，這一原本的“減速器”，事實上已經(jīng)變成“開閘放水”的風向標，讓人擔憂2014年后出現(xiàn)的煤電“大躍進”風波重演。
“風向標”的表述，是針對明年開啟的“十四五”而言。文章提到，2019年電力規(guī)劃設計總院一份極具爭議的報告預測中國2023年后全國將出現(xiàn)大面積缺電，隨后，要求“十四五”期間大力發(fā)展煤電以保障供應的聲音漸隆。與此同時，電力“十四五”規(guī)劃也正在進行，“在這樣一個敏感的時期發(fā)布一份‘全面飄綠’的預警結果無疑具有很強的風向標含義。”袁家海寫道。他告訴中外對話，風險預警的放寬，應該體現(xiàn)了國家能源局希望保障2023后電力供應的考慮。
但事實上，袁家海指出，中國已經(jīng)處于煤電產(chǎn)能嚴重過剩狀態(tài)，并且隨著風險預警的放松而繼續(xù)加劇。
一份最新研究確認了這一點。3月26日，非營利組織全球能源監(jiān)測(Global Energy Monitor)、能源與清潔空氣研究中心(CREA)、綠色和平(Greenpeace)和塞拉俱樂部(Sierra Club)共同發(fā)布的報告《繁榮與衰落2020：追蹤全球燃煤電廠開發(fā)》發(fā)現(xiàn)，在2019年中國燃煤電廠利用率進一步下降的同時，全年煤電的新增裝機容量反而上升了，這意味著產(chǎn)能過剩狀況正在加劇。報告也注意到，隨著對過剩產(chǎn)能的限制進一步放松，先前擱置的煤電項目也在陸續(xù)重啟。CREA首席分析師柳力(Lauri Myllyvirta)在上述報告發(fā)布當日告訴媒體：“中國國內現(xiàn)在仍有一些支持火電發(fā)展的聲音，希望到2030年新建數(shù)百座燃煤電廠。這明顯與中國應對氣候變化的國際承諾背道而馳。”
3月中旬，獨立金融智庫Carbon Tracker發(fā)布的一份關于全球煤電經(jīng)濟競爭力現(xiàn)狀的報告指出，中國仍有99.7吉瓦的煤電產(chǎn)能正在建設中，另有106.2吉瓦的煤電產(chǎn)能處于不同的計劃階段，占全球目前在建或處于前期開發(fā)的煤電項目的40%。
煤電慣性及其風險
煤電產(chǎn)能過剩的加劇趨勢，也日益威脅著煤電行業(yè)自身的安全。
首先是企業(yè)虧損。多年來，由于產(chǎn)能過剩，煤電設備利用一直偏低，外加煤價高企和電價下行等因素，造成中國煤電企業(yè)的虧損嚴重。中國電力企業(yè)聯(lián)合會的2018-2019年度分析報告顯示， 2018年全年全國火電企業(yè)近50%虧損。
但更大的問題，還是資產(chǎn)擱淺。造成資產(chǎn)擱淺的一個因素來自國際氣候公約的減排約束。2019年馬里蘭大學主導研究的報告《加快中國燃煤電廠退出：通過逐廠評估探索可行的退役路徑》指出，按照2017年全國煤電裝機總量測算，如果不能停止新建煤電廠、無法保障煤電機組有序退出，在巴黎協(xié)定 1.5 攝氏度路徑下的全國資產(chǎn)擱淺總值將達到 2410 億元人民幣，在 2 攝氏度路徑下達到 650 億元人民幣。
而即便沒有國際公約，市場因素也同樣會造成資產(chǎn)擱淺，而且規(guī)?？赡芨蟆Ｇ笆鯟arbon Tracker的報告發(fā)現(xiàn)，中國70%左右正在運營的煤電項目的運營成本要高于新建陸上風電或光電。如果中國繼續(xù)這些項目，那么在它們的生命周期中，可能將有高達1583億美元(約1.1萬億人民幣)的投資面臨擱淺風險。報告將中國煤電資產(chǎn)擱淺風險級別定為“極端”，建議中國立即取消所有在建和計劃項目，并通過在煤電過度供應或缺乏市場競爭力的省份關閉部分煤電廠，來提高現(xiàn)有煤電廠的利用率。
報告作者之一Matt Gray在最近的文章中呼吁，中國在疫情后的經(jīng)濟刺激中應避免煤電投資選項。
煤電角色的轉換
然而即便如此，一邊是風險預警放松，一邊是新的項目持續(xù)落地。據(jù)全球能源監(jiān)測統(tǒng)計，中國僅在今年3月1日至18日期間就新批準了總裝機7.96吉瓦的煤電建設，高于2019年全年批準的6.31吉瓦。
這種大干快上的勁頭卻未在同期風電、光伏產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)。在新冠疫情勢必耽誤工期的情況下，至本文截稿的4月9日，這兩個新能源產(chǎn)業(yè)仍在等待能源主管部門推遲已核準項目的并網(wǎng)截止時間，以獲得原本預期的補貼。
為什么在新能源成本持續(xù)降低，世界能源轉型大勢所趨的背景下，已經(jīng)處于大面積虧損并面臨資產(chǎn)擱淺風險的煤電卻似乎依然受到特別眷顧?
袁家海告訴中外對話，這與煤電本身的穩(wěn)定性有關，也與煤電項目的體量有關。電力系統(tǒng)要求發(fā)電、供電、用電隨時保持平衡，而煤電因為方便調度且可靠，所以被視為“穩(wěn)定器”。其次，電力領域內煤電項目的體量大，“一個煤電廠能抵得上好多個光伏、風電廠”，更利于快速刺激經(jīng)濟發(fā)展。他認為3月大批項目一窩蜂過審，就反映了地方政府在疫情下穩(wěn)投資、穩(wěn)增長、拉動經(jīng)濟的考量。
中國可再生能源學會風能專業(yè)委員會秘書長秦海巖則認為，這與煤電產(chǎn)業(yè)的利益有關，也跟人們的認識有關。“有些人堅持認為風和光不能替代煤，將來的電力保障還得靠煤電。”他告訴中外對話，“中國整個能源戰(zhàn)略發(fā)展的方向并沒有達成共識。”
但袁家海在上述財 新專欄中寫到，他的團隊的研究顯示：新增的非煤清潔電力可基本滿足“十四五”期間新增電量需求。而煤電，由于其可調節(jié)的優(yōu)點，可在未來擁有高比例可再生能源的電力系統(tǒng)中扮演“調節(jié)器”的角色，為電力系統(tǒng)提供靈活性和安全保障兜底。
“我們現(xiàn)在做的決策會影響到20、30年后的電力產(chǎn)業(yè)，現(xiàn)在投資基建是保增長了，但是十年后電力結構的優(yōu)化該如何解決?巴黎協(xié)定的減排目標如何達到?到時候我們的煤電廠又該怎么辦?”袁家海在電話中問道。
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