美國當(dāng)?shù)貢r間1月20日，特朗普政府公布其能源政策——“美國第一能源計劃”，旗幟鮮明指出了其執(zhí)政時期的能源發(fā)展重點，并否定了奧巴馬政府的“氣候行動計劃”。這一政策不僅將深刻影響美國本土、中美合作以及世界的能源發(fā)展，也將為全球和中國應(yīng)對氣候變化帶來諸多不確定因素，并在一定程度上改變?nèi)驊?yīng)對氣候變化治理的格局。
“美國第一能源計劃”的核心要點
美國可能會從石油進(jìn)口國轉(zhuǎn)變?yōu)槭蜕a(chǎn)國
特朗普政府發(fā)布的“美國第一能源計劃”的核心要點包括：能源盡量自給自足、取消“氣候行動計劃”、開發(fā)本土頁巖油氣、支持并振興清潔煤炭工業(yè)、能源發(fā)展以保護(hù)環(huán)境為優(yōu)先等內(nèi)容。
第一，降低能源價格，盡量開發(fā)本土能源，減少國外石油進(jìn)口。其目標(biāo)是要加大美國本土原油生產(chǎn)，降低美國人使用能源的價格，擺脫美國對進(jìn)口能源的依賴，以增進(jìn)美國能源安全。在這一戰(zhàn)略目標(biāo)之下，美國很可能會從石油進(jìn)口國轉(zhuǎn)變?yōu)槭蜕a(chǎn)國，這將深刻改變?nèi)蚴褪袌龉┬?，并極大削弱石油輸出國組織和俄羅斯對國際石油市場的影響。
第二，為美國能源工業(yè)松綁，取消對美國能源有害的“氣候行動計劃”。2013年6月奧巴馬政府提出的“氣候行動計劃”，旨在通過大力發(fā)展清潔能源和提高能效，降低美國源自能源生產(chǎn)和使用的碳污染和溫室氣體排放，并積極應(yīng)對氣候變化對美國的影響，同時在國際應(yīng)對氣候變化的行動中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。顯然，特朗普政府一要保護(hù)美國本土能源產(chǎn)業(yè)重點，而“氣候行動計劃”將在一定程度上約束化石燃料的開采、煤炭產(chǎn)業(yè)的振興;二是反對美國在應(yīng)對氣候變化的國際合作中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，不給自身的能源發(fā)展及其所導(dǎo)致的碳排放增加限制性條件。
第三，繼續(xù)頁巖革命，以美國能源生產(chǎn)的收入重建道路、學(xué)校、橋梁和公共設(shè)施。奧巴馬政府實施加大本土頁巖油氣開發(fā)的戰(zhàn)略，頁巖油產(chǎn)量自2005年的9000萬桶左右，增加到2015年的17億桶左右。資源豐富、技術(shù)成熟和政策扶持到位是美國頁巖油氣生產(chǎn)快速增長的三大因素。而頁巖油氣商業(yè)化生產(chǎn)的成功，給美國創(chuàng)造了成千上萬的就業(yè)機(jī)會，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。這非常符合特朗普政府“美國第一”的宗旨?？梢灶A(yù)見，新政府將繼續(xù)出臺新的政策和方法，進(jìn)一步推進(jìn)頁巖油氣技術(shù)創(chuàng)新，降低油氣開發(fā)成本。同時，關(guān)注“民生”的特朗普政府，以能源收入進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，也將有效刺激經(jīng)濟(jì)。
第四，支持清潔煤技術(shù)，重振美國煤炭工業(yè)。美國也是煤炭消費大國，奧巴馬政府執(zhí)政期間已推出清潔煤計劃作為應(yīng)對氣候變化的重要內(nèi)容之一，并投入巨資用于碳捕捉與封存技術(shù)(CCS)的研究與應(yīng)用,同時推進(jìn)實施煤炭產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。與歐洲“談煤色變”不同，特朗普政府否定“氣候行動計劃”無疑是為其煤炭工業(yè)的發(fā)展松綁，通過CCS技術(shù)的廣泛運(yùn)用，提高能效，減少污染，大力振興煤炭相關(guān)工業(yè)，并進(jìn)一步創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會。
第五，能源政策將致力于保護(hù)環(huán)境與資源。特朗普政府推動能源發(fā)展以保護(hù)清潔的空氣和水、保護(hù)自然棲息地和自然資源為優(yōu)先，為此，發(fā)展清潔能源和提高能效是其應(yīng)有之義。這說明其并沒有全盤否定 “氣候行動計劃”，該計劃的核心之一是推動清潔能源發(fā)展。當(dāng)然，由于特朗普政府更加關(guān)注石油自給自足以及煤炭工業(yè)的振興，清潔能源在奧巴馬執(zhí)政時期的飛速發(fā)展態(tài)勢或?qū)⒎啪彙?/p>
對全球應(yīng)對氣候變化行動產(chǎn)生消極影響
但無法改變綠色低碳發(fā)展的潮流和趨勢
“美國第一能源計劃”替代奧巴馬政府的“氣候行動計劃”，是特朗普政府“美國利益第一”“從全球事務(wù)中脫身”的具體表現(xiàn)之一，這勢必會對全球應(yīng)對氣候變化行動產(chǎn)生消極影響。但是，氣候變化已經(jīng)成為全球最嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)之一，綠色低碳發(fā)展已成為世界發(fā)展的潮流和趨勢，各個國家都在積極轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、調(diào)整結(jié)構(gòu)來保護(hù)生活環(huán)境和應(yīng)對氣候變化，美國新政府的政策無法改變這一歷史趨勢。
第一，全球應(yīng)對氣候變化目標(biāo)的實現(xiàn)難度加大。2016年4月22日，包括中美在內(nèi)的175個國家共同簽署了《巴黎協(xié)定》，根據(jù)協(xié)定，各方將加強(qiáng)對氣候變化威脅的全球應(yīng)對，把全球平均氣溫較工業(yè)化前水平升高控制在2攝氏度之內(nèi)，并為把升溫控制在1.5攝氏度之內(nèi)而努力。各國將盡快實現(xiàn)溫室氣體排放達(dá)峰，并在本世紀(jì)下半葉實現(xiàn)溫室氣體凈零排放,協(xié)定已于2016年11月4日正式生效。特朗普政府的能源政策顯然并未將《巴黎協(xié)定》的目標(biāo)作為其能源發(fā)展重點的約束，甚至鼓勵石油和煤炭工業(yè)的發(fā)展是在反其道而行。可以肯定的是，不管美國未來會否退出《巴黎協(xié)定》，作為全球第二大碳排放國和第三大人均碳排放國，美國并不打算為全球應(yīng)對氣候變化貢獻(xiàn)力量，不承擔(dān)國際責(zé)任，甚至很有可能成為碳排放絕對量增加的國家，加大全球應(yīng)對氣候變化目標(biāo)實現(xiàn)的難度。
第二，全球應(yīng)對氣候變化的消極力量增強(qiáng)，但影響力度有限。從歷史來看，在應(yīng)對氣候變化問題上，發(fā)達(dá)國家陣營由歐盟起主導(dǎo)作用,以美國為代表的傘形國家一直是一股消極力量，美國、加拿大、澳大利亞等國家由于政黨更迭，氣候政策時常改變，但都沒有阻止全球共同行動的趨勢。例如，在沒有美國、加拿大等國的參與下，《京都議定書》仍然在全球氣候治理中發(fā)揮了重要作用，為后續(xù)國際氣候治理發(fā)展奠定了堅實的基礎(chǔ)。隨著《巴黎協(xié)定》的簽署和生效，雖然美國的態(tài)度改變增強(qiáng)了應(yīng)對氣候變化的消極力量，但其影響力度有限，而且美國具有立法權(quán)的州級應(yīng)對氣候變化政策和行動依然還會持續(xù)，如以加州為首的西部各州的共同行動。
第三，氣候融資將受到一定程度影響。在資金支持方面，在2020年以后發(fā)達(dá)國家向發(fā)展中國家每年至少動員1000億美元的資金支持，幫助后者減緩和適應(yīng)氣候變化。在氣候資金方面，美國的消極態(tài)度必然會影響資金的供給，甚至?xí)绊懫渌l(fā)達(dá)國家的資金供給行為。但發(fā)達(dá)國家向發(fā)展中國家持續(xù)提供資金支持以幫助其應(yīng)對氣候變化這一行動方向不可逆轉(zhuǎn)。2016年發(fā)達(dá)國家公布的《1000億美金路線圖》中，美國政府承諾到2020年適應(yīng)贈款年額度增加4億美金，這一承諾很難由特朗普政府來履行，但從資金數(shù)額上看，不會對資金供給造成實質(zhì)的影響。
第四，全球應(yīng)對氣候變化治理格局將進(jìn)一步改變。一直以來，全球應(yīng)對氣候變化形成了以歐盟、傘形集團(tuán)、基礎(chǔ)四國為首的三大陣營，歐盟是全球應(yīng)對氣候變化行動的引領(lǐng)，當(dāng)前受到歐盟經(jīng)濟(jì)狀況不佳、“英國脫歐”事件以及其他潛在的風(fēng)險事件的影響。傘形集團(tuán)以美國為首，特朗普政府反對美國在國際應(yīng)對氣候變化的行動中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，包括與其他國家的雙邊合作，以及在國際機(jī)構(gòu)和平臺上的多邊磋商及合作。美國在氣候變化政策上的倒退，將對未來全球應(yīng)對氣候變化的國際合作增加更多變數(shù)和阻力。相比之下，基礎(chǔ)四國在全球氣候變化治理中的重要性將大大增強(qiáng)，尤其是中國政府態(tài)度明確，堅持應(yīng)對氣候變化目標(biāo)不變，給全球應(yīng)對氣候變化行動增強(qiáng)了信心。
對中國的影響和中國的應(yīng)對策略
把握機(jī)遇，謹(jǐn)防貿(mào)易保護(hù)主義
特朗普能源政策會對中國的能源發(fā)展、中美合作以及全球應(yīng)對氣候變化治理產(chǎn)生積極和消極影響，中國要充分認(rèn)識到特朗普政府各項政策以“美國利益第一”“創(chuàng)造更多就業(yè)”、“減少國際責(zé)任”的精髓，充分利用其能源政策給中國帶來的機(jī)遇，謹(jǐn)防貿(mào)易保護(hù)主義，及時應(yīng)對美國可能針對中國采取的措施。
第一，把握中美能源合作發(fā)展機(jī)遇，增強(qiáng)國家能源安全。由于中國是世界最大原油消費國和進(jìn)口國之一，美國增加頁巖油開發(fā)并減少原油進(jìn)口的戰(zhàn)略，會進(jìn)一步加大國際原油價格長期下行壓力，有利于中國降低原油進(jìn)口成本，增加國家石油儲備，增進(jìn)國家能源安全。此外，中美兩國均為煤炭消費大國，美國政府對清潔煤技術(shù)的大力支持有望為中美兩國在既有基礎(chǔ)上進(jìn)一步深化清潔煤合作帶來有利機(jī)遇。
第二，避免清潔能源投資增速放緩，促進(jìn)相關(guān)技術(shù)創(chuàng)新。目前中美兩國分別位列全球清潔能源研發(fā)投資第一、第二位，是全球清潔能源產(chǎn)業(yè)投資第一、第二大國家。盡管特朗普政府沒有明確否定對清潔能源發(fā)展的支持，受取消“氣候行動計劃”的影響，油氣價格將長期低位運(yùn)行，清潔能源沒有成本優(yōu)勢，將可能延阻清潔能源取代煤炭、石油等化石能源的進(jìn)程，直接影響投資者對清潔能源領(lǐng)域的投資判斷。為此，我國應(yīng)加快清潔能源技術(shù)的研發(fā)創(chuàng)新，促進(jìn)清潔能源成本的進(jìn)一步下降，增強(qiáng)價格競爭力。另外，加強(qiáng)跨省跨區(qū)輸電網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，為清潔能源提供更大的消納市場。
第三，應(yīng)對新型復(fù)雜的能源地緣形勢，加強(qiáng)“一帶一路”能源合作。值得關(guān)注的是，特朗普政府首次提出將與海灣國家建立積極的能源關(guān)系，作為美國反恐戰(zhàn)略的一部分。美國將能源關(guān)系作為地緣政治工具，意味著最大的原油消費國和進(jìn)口國之一的中國未來面臨的能源地緣形勢會進(jìn)一步復(fù)雜化。中國應(yīng)在“一帶一路”倡議指導(dǎo)下，抓住美國能源政策改變的時機(jī)，加強(qiáng)與“一帶一路”沿線國家在能源領(lǐng)域的合作，加大從這些國家進(jìn)口油氣的力度，滿足國內(nèi)的能源需求。同時，這些國家有發(fā)展核電、風(fēng)電、水電、太陽能發(fā)電等的需求，我國也可以增加對這些領(lǐng)域的投資和參與，進(jìn)一步增強(qiáng)國家能源安全。
第四，謹(jǐn)防中美清潔能源貿(mào)易摩擦升級，積極采取反制應(yīng)對措施。當(dāng)前，中國已經(jīng)成為世界最大的可再生能源生產(chǎn)國和消費國，是世界最大的風(fēng)能、太陽能以及水電市場。在奧巴馬政府時期，美國政府全方位幫助美國企業(yè)拓展中國的清潔能源市場。但卻通過反傾銷反補(bǔ)貼調(diào)查等措施限制中國相關(guān)產(chǎn)品和服務(wù)進(jìn)入美國市場，為了給美國創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會，特朗普政府有可能會進(jìn)一步加大對本土清潔能源企業(yè)的保護(hù)和支持力度，甚至對來自中國的進(jìn)口產(chǎn)品收取高關(guān)稅，未來中美兩國在清潔能源產(chǎn)品貿(mào)易領(lǐng)域有摩擦升級的可能。對此，中國一方面要采取反制措施，另一方面要積極開拓其他國家的市場，并刺激內(nèi)需。
第五，把握全球氣候變化治理主動權(quán)，積極部署國際合作。中國應(yīng)繼續(xù)堅持和倡導(dǎo)《巴黎協(xié)定》，這樣既可以增加中國的國際影響力，占領(lǐng)道德制高點，發(fā)展和強(qiáng)化合作伙伴，又可以推進(jìn)國內(nèi)的能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和環(huán)境保護(hù)。同時，隨著美國成為氣候變化問題的眾矢之的，將緩解中國的減排壓力。中國在氣候變化行動方面，要保持積極的態(tài)度，但不急于進(jìn)行實質(zhì)性的國際投入，需適應(yīng)國際形勢，做最有利于中國發(fā)展的部署。
第六，開拓氣候資金供給渠道，推進(jìn)氣候融資全球合作。特朗普政府對“氣候變化行動”的否定會導(dǎo)致國際氣候資金流入的減少，對此我國應(yīng)做好準(zhǔn)備，開拓和增加國際氣候資金的供給渠道，并加強(qiáng)和完善國內(nèi)氣候資金的供給。中國綠色金融的蓬勃發(fā)展就為氣候融資提供了良好的途徑和借鑒，并為氣候融資全球合作提供了很好的切入點。此外，中國還應(yīng)加大南南合作的力度及宣傳，推動在落后發(fā)展中國家的減緩和適應(yīng)投資，加大能源建設(shè)支持力度。
