德《可再生能源法》修訂之路及啟示

發(fā)布時(shí)間:2016-10-20   來(lái)源:中國(guó)電力報(bào)

  今年7月,德國(guó)聯(lián)邦議會(huì)通過(guò)了對(duì)2014年版《可再生能源法》的修訂草案,新版《可再生能源法》(以下稱EEG2017)將于2017年1月1日實(shí)施。這是自2000年該法首次頒布以來(lái)的第五次大規(guī)模修訂。由于此次修訂在可再生能源上網(wǎng)電價(jià)政策方面作出較大調(diào)整,因此也被稱為《可再生能源法》3.0版。德國(guó)可再生能源發(fā)展在世界上具有代表性,因此關(guān)注其可再生能源政策變化,對(duì)促進(jìn)我國(guó)可再生能源健康發(fā)展提供有益借鑒。

表1 德國(guó)2015年底各類電源裝機(jī)占比

  新能源發(fā)展最新情況

  截至2015年底,德國(guó)發(fā)電總裝機(jī)1.9億千瓦,其中風(fēng)電4461萬(wàn)千瓦,太陽(yáng)能發(fā)電3933萬(wàn)千瓦,占德國(guó)總裝機(jī)的43%;2015年,德國(guó)總發(fā)電量6518億千瓦時(shí),其中風(fēng)電880億千瓦時(shí),太陽(yáng)能發(fā)電384億千瓦時(shí),約占總發(fā)電量的20%(見(jiàn)表1)。部分時(shí)段風(fēng)電和光伏發(fā)電發(fā)電量比例已經(jīng)高于50%,甚至達(dá)80%。

  歷程及修訂背景

  德國(guó)可再生能源發(fā)展政策演變與德國(guó)可再生能源發(fā)展階段密切相關(guān)。縱觀德國(guó)可再生能源十余年來(lái)的發(fā)展歷程,以德國(guó)《可再生能源法》修訂為標(biāo)志,德國(guó)可再生能源政策大致可分為以下六個(gè)發(fā)展階段:

  階段一:EEG2000(1991~2003年),確定以固定上網(wǎng)電價(jià)為主的可再生能源激勵(lì)政策,德國(guó)國(guó)內(nèi)可再生能源發(fā)電市場(chǎng)啟動(dòng)。

  階段二:EEG2004(2003~2008年),完善上網(wǎng)電價(jià)政策,可再生能源發(fā)電快速發(fā)展。

  階段三:EEG2009(2009~2012年),建立基于新增容量的固定上網(wǎng)電價(jià)調(diào)減機(jī)制、鼓勵(lì)自發(fā)自用,首次提出市場(chǎng)化方面的條款。

  階段四:EEG2012(2012~2014年),完善基于新增容量的固定上網(wǎng)電價(jià)調(diào)減機(jī)制和自發(fā)自用激勵(lì)機(jī)制,鼓勵(lì)可再生能源進(jìn)入市場(chǎng)。

  階段五:EEG2014(2014~2016年),嚴(yán)格控制可再生能源發(fā)電補(bǔ)貼,首次提出針對(duì)光伏電站的招標(biāo)制度試點(diǎn),分階段、有重點(diǎn)推動(dòng)光伏發(fā)電市場(chǎng)化。

  階段六:EEG2017,全面引入可再生能源發(fā)電招標(biāo)制度,正式結(jié)束基于固定上網(wǎng)電價(jià)的政府定價(jià)機(jī)制,全面推進(jìn)可再生能源發(fā)電市場(chǎng)化。

  1991年,德國(guó)政府頒布了《電力入網(wǎng)法》(StromEsG),是德國(guó)推動(dòng)可再生能源發(fā)展的政策開(kāi)端。由于激勵(lì)力度較小、效果有限,而后被德國(guó)《可再生能源法》取代。2000年,德國(guó)首部《可再生能源法》出臺(tái),成功啟動(dòng)了德國(guó)國(guó)內(nèi)光伏市場(chǎng),為德國(guó)近年來(lái)光伏的快速發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。

  2003年、2008年、2011、2014年德國(guó)分別對(duì)《可再生能源法》進(jìn)行修訂。2008年,德國(guó)光伏發(fā)展過(guò)快、補(bǔ)貼成本過(guò)高等問(wèn)題開(kāi)始顯現(xiàn),德國(guó)開(kāi)始通過(guò)光伏補(bǔ)貼動(dòng)態(tài)下調(diào)等政策調(diào)整控制光伏發(fā)展速度。2011年修訂的《可再生能源法》則進(jìn)一步凸顯出推動(dòng)光伏發(fā)電市場(chǎng)化、進(jìn)一步調(diào)減補(bǔ)貼、關(guān)注光伏的電網(wǎng)消納等政策調(diào)整方向,預(yù)示德國(guó)光伏發(fā)展進(jìn)入第三個(gè)階段。

  2014年版《可再生能源法》,首次提出針對(duì)光伏電站的招標(biāo)制度試點(diǎn),分階段推動(dòng)光伏融入電力市場(chǎng)、調(diào)減并最終退出補(bǔ)貼。同時(shí),通過(guò)調(diào)整對(duì)用電密集型企業(yè)、自發(fā)自用電量等的電費(fèi)附加分?jǐn)倻p免政策,嚴(yán)格控制可再生能源電費(fèi)附加。2016年,德國(guó)對(duì)《可再生能源法》再次修訂,體現(xiàn)了德國(guó)對(duì)歐盟關(guān)于各國(guó)可再生年能源支持政策要求的響應(yīng),也體現(xiàn)了德國(guó)政府實(shí)現(xiàn)高比例可再生能源發(fā)展目標(biāo)、降低可再生能源發(fā)展成本的決心。

  歐盟2014年對(duì)成員國(guó)可再生能源政策提出新要求,按照歐盟裁決,德國(guó)EEG2014有效期僅到2016年底,2017年需要出臺(tái)新版法案。2014年4月9日,歐盟委員會(huì)發(fā)布《2014環(huán)境保護(hù)與能源國(guó)家資助指南》(以下簡(jiǎn)稱“2014年國(guó)家資助指南”),對(duì)成員國(guó)可再生能源政策提出調(diào)整要求,其核心要點(diǎn)是逐步降低可再生能源補(bǔ)貼,激勵(lì)可再生能源提高自身競(jìng)爭(zhēng)力。一是以市場(chǎng)溢價(jià)逐步取代固定電價(jià)補(bǔ)貼。

  從2016年1月1日起,新的可再生能源發(fā)電量必須進(jìn)入電力市場(chǎng),且承擔(dān)類似于常規(guī)電源的電力系統(tǒng)平衡義務(wù)??稍偕茉囱a(bǔ)貼將采用市場(chǎng)溢價(jià)機(jī)制,即在電力市場(chǎng)價(jià)格的基礎(chǔ)上,給可再生能源發(fā)電一部分補(bǔ)貼。采用溢價(jià)機(jī)制將減少可再生能源補(bǔ)貼。二是引入可再生能源發(fā)電項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)制度。根據(jù)新指南,除部分小型可再生能源發(fā)電項(xiàng)目外,2015年開(kāi)始對(duì)部分新建可再生能源發(fā)電項(xiàng)目施行競(jìng)標(biāo),到2017年將對(duì)所有新建可再生能源發(fā)電項(xiàng)目施行競(jìng)標(biāo)。德國(guó)EEG2014總體符合歐盟委員會(huì)新要求,但是部分條款需要調(diào)整,如招標(biāo)機(jī)制僅針對(duì)部分地面光伏發(fā)電試點(diǎn)項(xiàng)目。根據(jù)歐盟委員會(huì)裁決,EEG2014有效期僅到2016年底,之后需要出臺(tái)新的可再生能源法案。這是德國(guó)EEG2017出臺(tái)的大背景。

  德國(guó)政府?dāng)M通過(guò)可再生能源法修訂更好的實(shí)現(xiàn)可再生能源發(fā)展目標(biāo),同時(shí)降低電力成本。德國(guó)政府提出,2025年可再生能源發(fā)電量需占總用電量40%~45%;2035目標(biāo)進(jìn)一步提高到55%~60%。德國(guó)將維持2022年全面廢核的目標(biāo),以及2020年碳排放量較1990年減少40%的減排承諾。考慮可再生能源發(fā)電電價(jià)補(bǔ)貼政策造成電力用戶終端用電電價(jià)大幅攀升等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題,在實(shí)現(xiàn)高比例可再生能源發(fā)展的同時(shí),控制電力成本、促進(jìn)可再生能源的經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展是德國(guó)可再生能源政策調(diào)整的重要原則。

  新可再生能源法對(duì)我國(guó)新能源發(fā)展政策啟示

  “十二五”以來(lái),在國(guó)家政策措施的大力支持下,我國(guó)新能源能源發(fā)展取得了顯著成就。截至2015年底,我國(guó)新能源發(fā)電并網(wǎng)容量約18744萬(wàn)千瓦,其中,風(fēng)電并網(wǎng)容量12830萬(wàn)千瓦,太陽(yáng)能發(fā)電并網(wǎng)容量4849萬(wàn)千瓦,并網(wǎng)新能源裝機(jī)容量約占我國(guó)全部發(fā)電裝機(jī)容量的12.4%。同時(shí),隨著發(fā)展規(guī)模的增加,我國(guó)新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的困難和矛盾也日益突出。一是財(cái)政補(bǔ)貼資金缺口較大。截至2016年上半年,可再生能源補(bǔ)貼缺口累計(jì)已達(dá)550億元。二是棄風(fēng)棄光形勢(shì)嚴(yán)峻。2016年上半年,我國(guó)累計(jì)棄風(fēng)電量252.17億千瓦時(shí),接近去年全年水平(269.45億千瓦時(shí))。累計(jì)棄光電量33.05億千瓦時(shí),較去年同期(17.32億千瓦時(shí))接近翻番。優(yōu)化新能源開(kāi)發(fā)利用方式,完善新能源發(fā)展政策機(jī)制已經(jīng)成為促進(jìn)我國(guó)新能源健康持續(xù)發(fā)展的重中之重。結(jié)合德國(guó)相關(guān)經(jīng)驗(yàn),對(duì)我國(guó)新能源發(fā)展提出以下建議:

  一是完善可再生能源相關(guān)電價(jià)和補(bǔ)貼政策。建立可再生能源發(fā)展規(guī)劃與電價(jià)補(bǔ)助資金政策的聯(lián)動(dòng)機(jī)制,保障可再生能源電價(jià)附加資金收支平衡,加快解決電價(jià)附加補(bǔ)助資金歷史欠賬問(wèn)題;結(jié)合我國(guó)新一輪電力市場(chǎng)改革,適時(shí)修訂可再生能源固定上網(wǎng)電價(jià)機(jī)制,探索引入針對(duì)集中式風(fēng)電、光伏電站的固定補(bǔ)貼機(jī)制,探索招標(biāo)制度與固定補(bǔ)貼機(jī)制的結(jié)合,促進(jìn)可再生能源上網(wǎng)電價(jià)政策與市場(chǎng)建設(shè)相結(jié)合,降低新能源發(fā)展成本,促進(jìn)新能源可持續(xù)發(fā)展。

  二是優(yōu)化新能源開(kāi)發(fā)布局,促進(jìn)各類電源協(xié)調(diào)發(fā)展。嚴(yán)格落實(shí)國(guó)家有關(guān)文件規(guī)定,優(yōu)化新能源開(kāi)發(fā)布局;嚴(yán)格控制新增火電(尤其是供熱)、核電裝機(jī)容量,合理控制自備電廠發(fā)展規(guī)模;加快建設(shè)抽水蓄能和燃?xì)庹{(diào)峰電站。

  三是市場(chǎng)與計(jì)劃手段相結(jié)合,多措并舉促進(jìn)新能源消納。在市場(chǎng)建設(shè)方案中充分考慮促進(jìn)新能源消納需要的輔助服務(wù)市場(chǎng)、容量市場(chǎng)等機(jī)制設(shè)計(jì),促進(jìn)新能源跨省區(qū)交易,在更大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)風(fēng)光互補(bǔ)、水火互濟(jì)。同時(shí),考慮到我國(guó)用電負(fù)荷增長(zhǎng)趨緩,各類電源利益矛盾、省間壁壘等問(wèn)題日益突出,市場(chǎng)化機(jī)制短期效果有限,應(yīng)同時(shí)加強(qiáng)計(jì)劃的指導(dǎo)作用,共同促進(jìn)新能源充分消納。

      關(guān)鍵詞: 可再生能源

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