退補爭議聲中的垃圾焚燒發(fā)電項目仍將獲得補貼，但補貼的方式和數(shù)額或?qū)⒆兓?/p>
4月8日，中國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)環(huán)保聯(lián)盟理事長、住建部科學(xué)技術(shù)委員會委員張益對經(jīng)濟觀察報表示：“《征求意見稿》符合業(yè)內(nèi)預(yù)期，傳遞了補貼收緊的信號，盡管包括風電光伏在內(nèi)的可再生能源的補貼退出已經(jīng)在一定程度上釋放了風險預(yù)期，但行業(yè)今年還是不要對新增項目能否拿到補貼，或者能拿多少補貼抱有過高的希望。”
張益所指的是國家發(fā)改委4月3日公開的《關(guān)于有序推進新增垃圾焚燒發(fā)電項目建設(shè)有關(guān)事項的通知(征求意見稿)》，其中對垃圾發(fā)電存量新增項目劃分原則、重要程序、建立預(yù)警機制等方面作出規(guī)劃，在4月3日至4月10日期間向社會公開征求意見。
根據(jù)《征求意見稿》，2020年1月20日后并網(wǎng)發(fā)電的垃圾焚燒發(fā)電(含沼氣發(fā)電)項目為新增項目，之前為存量項目。對于新項目，可再生能源發(fā)展基金將繼續(xù)予以補貼支持，存量項目另行管理。
綠色和平東亞辦公室資深項目主任劉華對經(jīng)濟觀察報表示：“目前的征求意見稿，我理解是一種妥協(xié)，需要在多方的聲音中作出平衡，而站在環(huán)境保護角度來看，我們認為應(yīng)該保持對焚燒處理方式的謹慎態(tài)度。”
劉華認為：“從去年上海實施垃圾分類之后，暴露出來了一個問題是，長期以來的垃圾處理方式是焚燒等垃圾末端處置比例過重，而輕其他處理方式。垃圾管理涉及公眾利益，環(huán)境效益和社會效益在其中所能扮演的杠桿作用應(yīng)該得到重視，包括垃圾回收、利用、最終處置等整個體系的政策都應(yīng)該作為公共政策考慮，所以從這個角度來講現(xiàn)有政策改進的空間還很大。”
劃定節(jié)點，以收定支
從中國的垃圾焚燒總體的發(fā)展趨勢來看，焚燒在全國垃圾處理能力中占比矚目，各地仍在不斷加碼垃圾焚燒發(fā)電廠的建設(shè)。
按照國家層面的規(guī)劃，在“十三五”期間全國城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理投資估算約為2518億元，其中垃圾處理設(shè)施建設(shè)投資約為1699億元，占比67.47%，這其中大部分為垃圾焚燒項目投資預(yù)算。截至2020年底，全國城鎮(zhèn)生活垃圾焚燒處理規(guī)模要求達到59.4萬噸/日，垃圾焚燒處理能力占比要求達到50%以上，東部地區(qū)占比要求達到60%以上。
2020年1月20日成為界定新增項目和存量項目的時間節(jié)點。張益表示：“對于存量項目不論是否進入清單也并非都能拿到補貼，將會有新的管理辦法，而新增項目則會‘看菜吃飯’，通過以收定支的方式進行總量控制，由財政部確定盤子，發(fā)改委落實政策，電網(wǎng)來具體實施，企業(yè)自行申報。”
他認為此次發(fā)布的征求意見稿延續(xù)了之前幾份文件的內(nèi)容，基本符合行業(yè)預(yù)期。3月16日，財政部印發(fā)《關(guān)于開展可再生能源發(fā)電補貼項目清單有關(guān)工作的通知》，繼續(xù)推進對存量項目實行清單管理，進入清單即確權(quán)的工作。而征求意見稿則對增量項目以收定支，以期新增項目不拖欠。
通過劃定1月20日的時間節(jié)點，也能在一定程度上抑制垃圾發(fā)電項目的搶裝。光大證券研報指出，征求意見稿清晰指出新老項目界定的時間點，斷絕了在建項目搶裝以納入存量項目的可能性。
而目前在一期項目的基礎(chǔ)上擴建二期甚至三期項目已成為垃圾焚燒行業(yè)發(fā)展規(guī)模和企業(yè)拓展市場的重要方式。張益告訴經(jīng)濟觀察報，據(jù)不完全統(tǒng)計，2019年我國城鎮(zhèn)范圍已建和在建垃圾焚燒項目合計已達到700座左右，其中城鎮(zhèn)已建項目約400座，另有在建項目約300座。在建的約300個垃圾焚燒項目中，新建和擴建項目占比分別約為70%和30%，而在已投運的約400個垃圾焚燒項目中，約有205個已經(jīng)或正在實施擴建工程，占比高達51%。
從另一方面來看，企業(yè)對于補貼的依賴程度也較高，補貼連同上網(wǎng)電價成為企業(yè)的主要收益來源。而征求意見稿并未給出補貼的總規(guī)模。
據(jù)光大證券估算，今年垃圾焚燒行業(yè)將有13萬-15萬噸/日的新增并網(wǎng)規(guī)模，若按300天運行時間，國補0.15元/噸測算，需要的補貼規(guī)模至少約16億元，已經(jīng)較難實現(xiàn)收支平衡，疊加實際分配給垃圾焚燒新增項目的規(guī)模大概率低于10億元。
光大證券預(yù)計，國補的政策核心落腳點仍在以收定規(guī)模、定進度，超出收入規(guī)模的項目一方面或由地方政府予以解決，一方面或在后續(xù)年份予以支持落實，因此還需關(guān)注政策正式出臺后明確的補貼規(guī)模情況。
爭議不斷、變數(shù)仍存
垃圾焚燒是我國現(xiàn)階段處理生活垃圾的主流技術(shù)，通過焚燒對垃圾進行減量化和穩(wěn)定化處理，將垃圾的內(nèi)能轉(zhuǎn)化為熱能用于發(fā)電，以實現(xiàn)垃圾的能源化利用。與填埋和堆肥相比，具有占地省、穩(wěn)定化迅速、減量效果明顯、余熱可以發(fā)電等特點。
2014年國家發(fā)改委發(fā)布《國家重點推廣的低碳技術(shù)目錄》，生活垃圾焚燒發(fā)電作為33項低碳技術(shù)項目之一被納入其中。這份文件被業(yè)內(nèi)視為垃圾焚燒發(fā)電的重要的支持文件。而在更早的2009年，垃圾發(fā)電項目也同風電、光伏發(fā)電以及生物質(zhì)發(fā)電一同被列入可再生發(fā)展能源基金的范疇。
關(guān)于補貼，近幾年業(yè)內(nèi)不乏討論的聲音，主要是贊成和反對兩者之間的角力：垃圾發(fā)電是否能跟風電、光伏共列進入可再生能源的目錄中去?是否要用財政補貼這樣一項有爭議的技術(shù)?
在劉華看來，垃圾焚燒發(fā)電是我國目前垃圾管理不得不接受的一種最終處置方式。“但目前我國垃圾處理方式存在比例失調(diào)的問題，沒有考慮有效的梯級利用，依賴焚燒和填埋的比例過高，如果‘十四五’還沒有相應(yīng)的處理能力建設(shè)與處理政策調(diào)整，國家現(xiàn)在推行的垃圾分類的很多政策在后續(xù)是難于落實的。”
“舉例而言，依據(jù)國家十三五規(guī)劃，到2020年，生活垃圾處理目前的主流方式中填埋和焚燒分別占處理能力的43%和54%，其他處理方式只占3%。焚燒和填埋這些末端處置方式的比例如此之高，是不符合廢棄物管理的大原則的?？紤]到中國的濕垃圾較多，從環(huán)境效益和經(jīng)濟效益來看，更好的方向是向有氧堆肥、厭氧發(fā)酵等資源化利用處理方法探索。”劉華表示。
據(jù)悉，通過推進“無廢城市”項目，綠和和平希望推動中國固體廢棄物管理的改善。目前來看，我國的固體廢棄物的管理頗具挑戰(zhàn)，在管理理念、政策支持、數(shù)據(jù)積累、處理能力以及公眾認知等層面，都存在需要改善的地方。對于固體廢棄物仍然沒有用循環(huán)經(jīng)濟的眼光看待，應(yīng)當從根本上改變觀念，將源頭減量、中間的梯級資源化利用，再到最終的處置作為一個體系來綜合管理。
目前垃圾管理簡單粗放，垃圾產(chǎn)生——拉走——焚燒或填埋，距離真正的“管理”還有很大差距。劉華認為，各部門的政策沒有體現(xiàn)出不同處理方式的優(yōu)先原則，對最終處置的長期依賴，導(dǎo)致環(huán)境危害的風險、資源浪費的情況、垃圾處理的社會成本壓力等問題。更符合固體廢棄物管理理念的優(yōu)先處理能力的建設(shè)也長期缺乏，需要加大投入。另外公眾的“垃圾觀”，即對于垃圾管理理念的正確認識亟待加強，這將對生活垃圾的管理乃至未來固定廢棄物整個體系的變革都有潛移默化的重要作用。”
回到現(xiàn)實的案例，從上海的垃圾管理推行半年之后的數(shù)據(jù)可以得出一個初步的判斷，對于分出來可回收垃圾或是廚余垃圾所需要的后續(xù)處理的品類其實是不能配套的，因此想要進行垃圾分類以及背后牽動的固定廢棄物管理的初衷也受到影響。“分類永遠不是最終的目的，只是一種工具，短期來講是需要提高資源利用率，從長遠來看，最終目的還是要推動全社會的垃圾減量，分類是第一步，不能只停留在這個層面。”劉華稱。
由此他建議，“十四五”期間應(yīng)適當考慮垃圾處理方式的產(chǎn)業(yè)能力建設(shè)問題以匹配垃圾分類工作的開展。
劉華認為，重要的是在于基于第一手基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息的系統(tǒng)性調(diào)整和改善。每個地區(qū)在開展垃圾分類工作中獲取的各類垃圾的重量、比例等信息結(jié)合，中國的生活垃圾到底有多少?現(xiàn)在可以看到的部分城市的生活垃圾清運量只是中國生活垃圾的組成部分，這意味著在基礎(chǔ)數(shù)據(jù)缺失的情況下，難以計算出一個合理的比例。“我們特別關(guān)注的是以上海為代表的城市在垃圾分類試點之后，信息的搜集反饋而出的需要在當?shù)仄ヅ涞奶幚砟芰κ欠衲茉诋數(shù)卣膸酉卵杆倨ヅ洹?rdquo;
而在張益看來，盡管垃圾焚燒發(fā)電爭議不斷，但焚燒目前仍是主流的技術(shù)路徑，且未來焚燒的比例會逐步增加，填埋的比例會相對減少。而其他的方式，從現(xiàn)狀來看只是有限的補充。“垃圾焚燒發(fā)電的基本功能是‘減量化、資源化、無害化’的垃圾處理，這個功能是主要的、不可替代的，而發(fā)電則是體現(xiàn)能源利用效能的附加價值。”
對于“十四五”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況，張益初步預(yù)判將會是同“十三五”大體相近的水平，有可能下降，但幅度有限。“這其中的變數(shù)很多，最主要的兩方面是電價和垃圾分類，分類分流了垃圾處理的量，補貼額度的變化將會對行業(yè)造成的沖擊也是不確定因素。”
在垃圾焚燒企業(yè)中，目前第一、前五和前十名的焚燒處理規(guī)模分別約占17%、40%和60%，近幾年行業(yè)集中度呈上升趨勢。張益判斷，未來行業(yè)的集中度會進一步提升。
而在產(chǎn)業(yè)布局方面，核心城市大城市的布局基本完成，而東西部差距很大，因此東北、西北、西南區(qū)域會有較大發(fā)展空間。
作為環(huán)保項目，企業(yè)社會責任較重，張益認為，“十四五”期間國企所占的權(quán)重會有所提升。
根據(jù)他提供給記者的數(shù)據(jù)，2019年，我國垃圾焚燒項目的市場化比例達到80%左右。按企業(yè)類型統(tǒng)計，國企占比約為60%，民企占比約為38%，外企占比約為2%。
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