2015年10月，永州市城市管理行政執(zhí)法局（以下簡稱“政府方”）與中國光大國際有限公司（以下簡稱“社會(huì)資本方”）就湖南省永州市生活垃圾焚燒發(fā)電特許經(jīng)營項(xiàng)目正式簽署了特許經(jīng)營協(xié)議，標(biāo)志著該P(yáng)PP項(xiàng)目成功落地。本項(xiàng)目作為財(cái)政部第二批PPP示范項(xiàng)目之一，是其中為數(shù)不多的垃圾處理類PPP項(xiàng)目，項(xiàng)目的成功簽約引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注。作為本項(xiàng)目的主要咨詢服務(wù)人員，筆者擬就項(xiàng)目的相關(guān)情況進(jìn)行分析，供業(yè)內(nèi)人士交流使用。
項(xiàng)目概況
為加強(qiáng)對(duì)固體廢物產(chǎn)生源的監(jiān)督管理，幫助實(shí)現(xiàn)永州城市生活垃圾資源化、減量化和無害化，永州市政府決定啟動(dòng)生活垃圾特許經(jīng)營項(xiàng)目建設(shè)，項(xiàng)目采用建設(shè)-運(yùn)營-移交（BOT）的特許經(jīng)營模式。
項(xiàng)目選址在永州市環(huán)保（固廢）產(chǎn)業(yè)園（位于接履橋鎮(zhèn)坦塘村）內(nèi)垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目規(guī)劃紅線范圍內(nèi)建設(shè)，總投資約為35000萬元，主要建設(shè)內(nèi)容包括項(xiàng)目紅線內(nèi)的垃圾焚燒系統(tǒng)、余熱利用系統(tǒng)、煙氣凈化系統(tǒng)、滲濾液處理系統(tǒng)、爐渣及飛灰處理系統(tǒng)和相關(guān)配套設(shè)施。此外，項(xiàng)目紅線外的取水設(shè)施、電力接入系統(tǒng)等配套設(shè)施亦由社會(huì)資本負(fù)責(zé)投資建設(shè)。
交易結(jié)構(gòu)
本項(xiàng)目采用建設(shè)-運(yùn)營-移交的方式運(yùn)作，政府授予項(xiàng)目公司特許經(jīng)營權(quán)，經(jīng)營方式采用投資、建設(shè)施工、運(yùn)營維護(hù)一體化，移交方式為無償移交。項(xiàng)目的特許經(jīng)營范圍包括：日處理1400噸/日的一座垃圾焚燒發(fā)電廠(部分配套設(shè)施已建成)的投資、建設(shè)及運(yùn)營工作，坦塘垃圾衛(wèi)生填埋場A區(qū)（封場由政府負(fù)責(zé)）、B區(qū)、滲濾液收集處理系統(tǒng)（現(xiàn)有沼氣發(fā)電廠設(shè)施除外）的日常運(yùn)營、管理、維護(hù)工作。
項(xiàng)目的交易結(jié)構(gòu)圖如圖1。
在融資安排方面，項(xiàng)目公司由社會(huì)資本在永州市全資設(shè)立，項(xiàng)目公司注冊(cè)資本不低于項(xiàng)目總投資的30%，并根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度和融資機(jī)構(gòu)要求及時(shí)、足額繳納。本項(xiàng)目全部融資由項(xiàng)目公司完成，當(dāng)項(xiàng)目公司不能順利完成融資時(shí)，則由社會(huì)資本方通過股東貸款、補(bǔ)充提供擔(dān)保等方式解決。目前項(xiàng)目公司主要有股東借款、金融機(jī)構(gòu)貸款等融資方式。參照生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目的融資模式，本項(xiàng)目采用金融機(jī)構(gòu)貸款模式。
關(guān)于資產(chǎn)權(quán)屬，本項(xiàng)目土地性質(zhì)為市政劃撥用地，由市政府無償提供給特許經(jīng)營者使用，土地使用期限與特許經(jīng)營期一致。特許經(jīng)營期內(nèi)，政府方擁有本項(xiàng)目的土地使用權(quán)，并持有國有土地使用權(quán)證；投資者擁有本項(xiàng)目使用土地的權(quán)利、所有在投資者名下的財(cái)產(chǎn)、設(shè)備和設(shè)施的所有權(quán)、項(xiàng)目運(yùn)營權(quán)和收益權(quán)。
風(fēng)險(xiǎn)分配
本項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配基于以下原則：
最優(yōu)風(fēng)險(xiǎn)分配原則。在有關(guān)法律約束和公共利益考慮的前提下，風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)分配給能夠以最小成本（對(duì)政府而言）、提供最有效管理的一方承擔(dān)，并給予風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)方選擇如何處理和最小化該風(fēng)險(xiǎn)的權(quán)利。
風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等原則。既關(guān)注社會(huì)資本對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理成本和風(fēng)險(xiǎn)損失的承擔(dān)，又尊重其獲得與承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)相匹配的收益水平的權(quán)利。
風(fēng)險(xiǎn)可控原則。應(yīng)按項(xiàng)目參與方的財(cái)務(wù)實(shí)力、技術(shù)能力、管理能力等因素設(shè)定風(fēng)險(xiǎn)損失承擔(dān)上限，不宜由任何一方承擔(dān)超過其承受能力的風(fēng)險(xiǎn)，以保證雙方合作關(guān)系的長期持續(xù)穩(wěn)定。
通過對(duì)永州市垃圾處理現(xiàn)狀和項(xiàng)目實(shí)際情況的研究，咨詢機(jī)構(gòu)采用了核查表法、項(xiàng)目結(jié)構(gòu)分解法等方法，對(duì)項(xiàng)目采用PPP模式下可能存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行系統(tǒng)、連續(xù)地識(shí)別與歸納，將項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分為融資風(fēng)險(xiǎn)、建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)、完工風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)故障風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、公共政策及法律變化風(fēng)險(xiǎn)、收益風(fēng)險(xiǎn)以及不可抗力風(fēng)險(xiǎn)，并根據(jù)不同的風(fēng)險(xiǎn)類別提出了相應(yīng)的應(yīng)對(duì)措施。
邊界條件
關(guān)于特許經(jīng)營期，本項(xiàng)目垃圾焚燒發(fā)電廠的特許經(jīng)營期為30年(含建設(shè)期)，從《特許經(jīng)營協(xié)議》批準(zhǔn)生效之日起計(jì)算。
關(guān)于建設(shè)工期，本項(xiàng)目一期工程建設(shè)工期為24個(gè)月（含前期工作時(shí)間），計(jì)劃2016年5月開工建設(shè)，2018年5月正式投產(chǎn)運(yùn)行。
關(guān)于垃圾保底量，考慮到設(shè)置垃圾保底量能給投資人一個(gè)良好預(yù)期，降低投資人的風(fēng)險(xiǎn)費(fèi)用，參考垃圾處理行業(yè)慣例，本項(xiàng)目設(shè)置了垃圾保底量。結(jié)合永州市的垃圾收運(yùn)情況、垃圾增長趨勢及行業(yè)慣例，本項(xiàng)目的商業(yè)運(yùn)營第一年、第二年、第三年的垃圾保底量均為設(shè)計(jì)規(guī)模的70%，第四年及以后的垃圾保底量為設(shè)計(jì)規(guī)模的90%。項(xiàng)目的二期垃圾保底量參照項(xiàng)目一期的規(guī)定執(zhí)行。
關(guān)于項(xiàng)目公司組建，項(xiàng)目公司由中選社會(huì)資本出資組建，政府方不參與項(xiàng)目公司的組建，項(xiàng)目公司注冊(cè)資本額不低于項(xiàng)目投資總額的30%。
關(guān)于項(xiàng)目監(jiān)管，經(jīng)永州市政府授權(quán)后，市城市管理行政執(zhí)法局負(fù)責(zé)與項(xiàng)目公司簽署《永州市生活垃圾焚燒發(fā)電特許經(jīng)營協(xié)議》，授予項(xiàng)目公司特許經(jīng)營權(quán)；市城市管理行政執(zhí)法局負(fù)責(zé)與項(xiàng)目公司簽署《永州市中心城區(qū)生活垃圾焚燒發(fā)電處理服務(wù)協(xié)議》，約定項(xiàng)目實(shí)施過程的垃圾供應(yīng)、處理及監(jiān)管，設(shè)施設(shè)備的運(yùn)營維護(hù)，違約及賠償?shù)葍?nèi)容。此外，由市城市管理行政執(zhí)法局負(fù)責(zé)成立專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，履行項(xiàng)目運(yùn)營過程中的行業(yè)監(jiān)管職責(zé)和義務(wù)，包括但不限于計(jì)量考核、運(yùn)行監(jiān)管、收運(yùn)管理、結(jié)算付費(fèi)等監(jiān)管內(nèi)容。
關(guān)于政策性補(bǔ)助、補(bǔ)貼，社會(huì)資本方應(yīng)提供本項(xiàng)目的相關(guān)資料，積極協(xié)助實(shí)施機(jī)構(gòu)爭取國家、湖南省的補(bǔ)助和補(bǔ)貼。由于本項(xiàng)目建設(shè)獲得的補(bǔ)助、補(bǔ)貼，除由相關(guān)政策明確規(guī)定直接補(bǔ)貼給項(xiàng)目公司外，其余歸政府方所有。其中，獲得的運(yùn)營補(bǔ)貼用于沖抵政府應(yīng)支付給項(xiàng)目公司的垃圾處理服務(wù)費(fèi)；獲得的專項(xiàng)資金、以獎(jiǎng)代補(bǔ)資金等按工程建設(shè)進(jìn)度予以撥付，待項(xiàng)目運(yùn)營時(shí)在垃圾處理服務(wù)費(fèi)中逐步進(jìn)行抵扣。
本項(xiàng)目方案設(shè)計(jì)合理、投資競爭激烈，投標(biāo)報(bào)價(jià)均在項(xiàng)目的財(cái)務(wù)測算區(qū)間范圍內(nèi)，且多家投標(biāo)報(bào)價(jià)接近項(xiàng)目測算區(qū)間下限，實(shí)現(xiàn)了有效、充分的競爭，投資回報(bào)水平適中，保證了項(xiàng)目盈利但無暴利。
縱觀本項(xiàng)目的實(shí)施過程，專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)（國信招標(biāo)）為項(xiàng)目實(shí)施單位提供了專業(yè)的咨詢服務(wù)，咨詢機(jī)構(gòu)作為PPP項(xiàng)目總顧問，全面負(fù)責(zé)項(xiàng)目的招標(biāo)咨詢、法律咨詢、財(cái)務(wù)（經(jīng)濟(jì)）咨詢、技術(shù)咨詢和相關(guān)政策法規(guī)咨詢等，提高了項(xiàng)目決策的科學(xué)性和項(xiàng)目操作的效率。最終，中選的社會(huì)資本綜合水平、專業(yè)化程度較高、垃圾處理補(bǔ)貼價(jià)格適中，項(xiàng)目的實(shí)施效果得到了各方的高度認(rèn)可。
