本是秋高氣爽的時節(jié)，北京城卻被霧霾籠罩。民眾似乎習(xí)以為常，但治理仍不能慢下腳步。近日，國家發(fā)改委和環(huán)保部印發(fā)《關(guān)于培育環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)市場主體的意見》，提出充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，培育和壯大企業(yè)市場主體，提高環(huán)境公共服務(wù)效率，形成多元化的環(huán)境治理體系。這意味著，我國的環(huán)境治理，已從過去的行政命令、政府控制階段過渡到了以市場機(jī)制為基礎(chǔ)的階段。
本是秋高氣爽的時節(jié)，北京城卻被霧霾籠罩。
10月16日16時，北京氣象局解除了霾黃色預(yù)警，宣告北京今年入秋后第二次重度污染過程結(jié)束。
然而，藍(lán)天僅維持一天，18日霧霾再起，當(dāng)天16時北京氣象局再發(fā)黃色預(yù)警，距上次預(yù)警解除僅過去48小時。
霧霾來勢洶洶，民眾卻似乎習(xí)以為常。19日下午，北京多地嚴(yán)重污染，但有些街道上多數(shù)人未戴口罩。木樨地地鐵站旁的永定河畔，甚至有十多位老人架起魚竿垂釣。
公眾的“習(xí)慣”并不意味著治理就能懈怠。全國工商聯(lián)環(huán)境服務(wù)業(yè)商會首席政策專家駱建華稱，雖然這些年的治理使得大氣污染問題有所好轉(zhuǎn)，但談不上改善。
這其中，環(huán)保產(chǎn)業(yè)的意義重大。近日，在《生態(tài)文明體制改革總體方案》這一綱領(lǐng)性文件發(fā)布一年后，又一個配套政策《關(guān)于培育環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)市場主體的意見》（下稱《意見》）出臺。
《意見》為生態(tài)文明體制改革八項制度目標(biāo)中的“環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)市場體系”設(shè)定了目標(biāo)：綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值年均增長15%以上，到2020年，環(huán)保產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值超過2.8萬億元；培育50家以上產(chǎn)值過百億的環(huán)保企業(yè)；到2020年，環(huán)境治理市場全面開放。
參與過《意見》制定的駱建華介紹，該文件是一個總體的頂層設(shè)計，把過去幾十年環(huán)保市場和產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的經(jīng)驗提煉出來，規(guī)范化指導(dǎo)行業(yè)發(fā)展，相對系統(tǒng)地對行業(yè)發(fā)展提出了一些要求和支撐政策。
帶動資本進(jìn)入環(huán)境治理業(yè)
單看前三季度的數(shù)據(jù)，北京的PM2.5濃度為62微克/立方米，同比下降10.1%，已十分接近國務(wù)院2013年所發(fā)布的《大氣污染防治行動計劃》目標(biāo)，即北京2017年要實現(xiàn)PM2.5平均濃度為60微克/立方米。
但9月底開始的北京霾季，預(yù)示著第四季度將拖后腿，或再現(xiàn)去年的情況。2015年P(guān)M2.5重污染天數(shù)42天，其中22天發(fā)生在11月至12月，這兩個月的重污染過程使北京全年P(guān)M2.5平均濃度抬高了10微克/立方米左右。
對此，中國環(huán)境科學(xué)研究院副院長柴發(fā)合稱，當(dāng)下正好是季節(jié)轉(zhuǎn)換時期，大氣比較穩(wěn)定，易引發(fā)重污染天氣。人為排放量大，厄爾尼諾的后續(xù)影響又使得靜穩(wěn)天氣不斷，加上大霧帶來的高濕，北京正經(jīng)歷入秋后的第三次重度污染過程。
除了天氣因素外，人為因素也加劇了空氣污染。10月16日，環(huán)保部通報對北京市重污染天氣應(yīng)急響應(yīng)的專項督查情況稱，北京市城鄉(xiāng)結(jié)合部及郊區(qū)的應(yīng)急響應(yīng)預(yù)案沒有落到實處。截至16日上午10時，實地抽查發(fā)現(xiàn)各類違規(guī)工地十余家，以及道路揚塵、小鍋爐污染、垃圾焚燒等點位十余處。
下一階段，柴發(fā)合稱，還是要繼續(xù)大力削減北京及周邊地區(qū)污染物的排放量，特別是二氧化硫、氮氧化物和揮發(fā)性有機(jī)物的排放。
短短一個月內(nèi)，北京民眾已迎來了第三次重污染過程。如此頻繁，民眾似乎“習(xí)以為?！?，街道上戴口罩的人都少了許多，但治理仍不能慢下腳步。
駱建華稱，霧霾問題突出后的這幾年，開始大規(guī)模大氣治理，空氣質(zhì)量雖有所好轉(zhuǎn)，但談不上改善，霧霾問題還未解決。至于其他污染問題，地表水污染只能稱得上基本控制住了，土壤問題歷史欠賬太多，還要先摸清家底。
要治理這么多的環(huán)境問題，離不開環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)市場的發(fā)展。
近日，國家發(fā)改委和環(huán)保部印發(fā)《關(guān)于培育環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)市場主體的意見》稱，遵循“政府引導(dǎo)，企業(yè)主體”的基本原則，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，培育和壯大企業(yè)市場主體，提高環(huán)境公共服務(wù)效率，形成多元化的環(huán)境治理體系。
這意味著，我國的環(huán)境治理，已從過去的行政命令、政府控制階段過渡到了以市場機(jī)制為基礎(chǔ)的階段。
駱建華稱，原來運用行政命令、政府控制的手段在當(dāng)時很有必要，但也付出了很大代價，且僅憑行政手段，其治理的邊際效益也越來越低?，F(xiàn)在慢慢向市場機(jī)制演變，通過環(huán)境成本內(nèi)部化，發(fā)現(xiàn)污染治理的服務(wù)價格，帶動資本進(jìn)入環(huán)境治理行業(yè)。
環(huán)境治理市場亟待規(guī)范
當(dāng)前，環(huán)境治理領(lǐng)域仍面臨著許多挑戰(zhàn)。
比較突出的問題是：環(huán)境治理領(lǐng)域綜合服務(wù)能力偏弱，創(chuàng)新驅(qū)動力不足，惡性競爭頻發(fā)，執(zhí)法監(jiān)督不到位、政策機(jī)制不完善、市場不規(guī)范等原因，影響了市場主體的積極性，巨大的市場潛力未能得到有效釋放；生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域公益性、外部性較強(qiáng)，交易機(jī)制不明晰，市場體系僅處于起步探索階段。
市場不規(guī)范的典型表現(xiàn)是，2015年以來，我國市政污水及垃圾處理領(lǐng)域頻頻出現(xiàn)的超低價中標(biāo)現(xiàn)象，直到近期仍存在這種現(xiàn)象。
去年10月，天津某公司以26.5元/噸的低價中標(biāo)高郵市垃圾焚燒發(fā)電項目。今年9月底，該公司又以23元/噸的價格預(yù)中標(biāo)了大連市垃圾焚燒處理發(fā)電二期。
在這種情況下，作為一個產(chǎn)業(yè)政策，《意見》提出了一系列的政策措施。
“當(dāng)行業(yè)發(fā)展剛起步，產(chǎn)業(yè)還是弱勢產(chǎn)業(yè)的時候，產(chǎn)業(yè)政策是需要的，比如針對整個行業(yè)的稅收優(yōu)惠、價格補(bǔ)貼等政策?！瘪樈ㄈA稱。
在稅收和土地優(yōu)惠政策方面，《意見》稱，要研究修訂環(huán)境保護(hù)專用設(shè)備企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄；研究制定對治理修復(fù)的污染場地以及荒漠化、沙化整治的土地，給予增加用地指標(biāo)或合理置換等優(yōu)惠政策。
針對惡性低價競爭，《意見》從招投標(biāo)、行業(yè)監(jiān)督、激勵機(jī)制等方面給出了解決措施。例如提出重點加強(qiáng)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項目招投標(biāo)市場監(jiān)管，研究制定環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目的強(qiáng)制信息公開制度。還要開展同業(yè)信用等級評價，發(fā)布建設(shè)投資和運營成本參考標(biāo)準(zhǔn)。此外，要完善環(huán)境服務(wù)市場化價格形成機(jī)制，垃圾焚燒處理服務(wù)價格應(yīng)覆蓋飛灰處理與滲濾液處置成本，污水處理服務(wù)價格應(yīng)包括污泥處理與處置成本。
培育50家百億產(chǎn)值企業(yè)
對于業(yè)內(nèi)人士來說，《意見》提出的三大目標(biāo)值得關(guān)注：到2020年，環(huán)保產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值超過2.8萬億元；培育50家以上產(chǎn)值過百億的環(huán)保企業(yè)；到2020年，環(huán)境治理市場全面開放。
據(jù)統(tǒng)計，近80家環(huán)保上市企業(yè)的總營收只達(dá)千億元級別，還不到“兩桶油”的1/10?！敦敻弧冯s志7月份發(fā)布的中國500強(qiáng)排行榜中，僅一家專業(yè)類環(huán)保公司入榜。
一位行業(yè)協(xié)會人士稱，培育50家以上產(chǎn)值過百億的環(huán)保企業(yè)并不是《意見》提出來就能實現(xiàn)的。因為環(huán)保行業(yè)市場化程度高，競爭激烈，政府的主導(dǎo)能力并不強(qiáng)，培育高產(chǎn)值企業(yè)還是取決于市場容量和企業(yè)自身的實力。
對此，駱建華稱，《意見》提出該目標(biāo)并不意味著由政府挑選并培育企業(yè)，而是通過政策引導(dǎo)克服產(chǎn)業(yè)、行業(yè)發(fā)展中的障礙，進(jìn)而使得企業(yè)能夠做大做強(qiáng)。
他進(jìn)一步解釋了“50家”和“百億”兩個數(shù)值。當(dāng)前環(huán)保行業(yè)共有5.3萬多家公司，但平均的規(guī)模體量都比較小，呈現(xiàn)一種“滿天星斗，不見月亮”的狀態(tài)。企業(yè)想壯大，主要途徑還是上市融資，通過收購、兼并等方式擴(kuò)大規(guī)模。目前在國內(nèi)外上市的中國環(huán)保企業(yè)約有八九十家，經(jīng)測算能夠有四五十家的產(chǎn)值在未來五年內(nèi)超過百億元。
不過，E20環(huán)境平臺高級合伙人、E20研究院執(zhí)行院長薛濤認(rèn)為，環(huán)保行業(yè)有著自己的特性，項目、業(yè)主、專業(yè)、細(xì)分領(lǐng)域分散，技術(shù)交叉，需求變化快。這些特點又導(dǎo)致政府的主控引導(dǎo)能力會相對較弱，因此培育50家以上產(chǎn)值過百億的企業(yè)頗有難度。
駱建華稱，未來隨著行業(yè)從外延式發(fā)展轉(zhuǎn)為內(nèi)涵式發(fā)展，企業(yè)的技術(shù)水平提高、服務(wù)范圍擴(kuò)大，市場對水、氣、土、固廢問題都能解決的綜合型環(huán)境服務(wù)商的需求也將越來越大。
薛濤則認(rèn)為，在PPP領(lǐng)域，面向地方政府區(qū)域環(huán)境治理領(lǐng)域的環(huán)境服務(wù)商，若善于運營的話，更有可能成為百億大企業(yè)。原因在于，一方面工業(yè)第三方治理市場碎如棋盤，不太可能形成大型環(huán)境服務(wù)集團(tuán)；另一方面，環(huán)保行業(yè)的分散性使得企業(yè)的融資和運營等能力顯得尤為關(guān)鍵。
對于環(huán)境治理市場全面放開，前述行業(yè)協(xié)會人士認(rèn)為，這更多的是針對過去尚未完全開放的市政環(huán)境服務(wù)業(yè)，像工業(yè)細(xì)分市場從來都是開放的。
薛濤分析稱，中國傳統(tǒng)的公建公營模式中，很多項目都是地方政府投融資平臺或者其轉(zhuǎn)型的地方專業(yè)公共服務(wù)公司承擔(dān)的，外部無法染指。現(xiàn)在，政府希望將前者的市場拿出來給社會資本參與競爭。
以往很多城市的污水、垃圾處理等市政項目都交給國企做，改制后市場慢慢向民企、外資開放?，F(xiàn)在，環(huán)保行業(yè)的國有、民營、外資基本呈三足鼎立的形勢?！笆濉睍r期，環(huán)境治理需求大，其中市場投資要承擔(dān)八九成。而解決市場投資，既要民間資本，也要國有資本。
在薛濤看來，在轉(zhuǎn)入“承包”模式后，一些一線城市的大型地方國企，比如上海環(huán)境集團(tuán)有限公司、北京城市排水集團(tuán)有限責(zé)任公司，經(jīng)過這么多年的培育和成長，專業(yè)水平較高，完全可以去其他城市開拓市場，相當(dāng)于其他城市的社會資本角色。
中小城市的市場應(yīng)該開放，讓社會資本和專業(yè)的一線大型城市國有企業(yè)進(jìn)入，與當(dāng)?shù)氐膶I(yè)公司同臺競技，而不是讓當(dāng)?shù)夭粚I(yè)的投融資平臺類企業(yè)壟斷市場。
