項目用地的基本原則
光伏發(fā)電項目作為基礎設施項目，應當遵守《土地管理法》規(guī)定的基本用地原則。根據(jù)《土地管理法》第4條：“國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設用地和未利用地。”
光伏項目用地可以分為以下4類：
1. 升壓站、綜合樓應當按建設用地進行管理;
2. 光伏陣列、檢修道路等用地不改變原用地性質的，可通過租賃方式解決用地;
3. 進場道路、外送線路用地，嚴格而言均應符合建設用地的要求，不過實踐中亦存在利用農(nóng)村道路或其他現(xiàn)有道路，或通過“以償代征”的方式解決相關用地;
4. 如果項目用地涉及林地、草地、永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護區(qū)等各類特殊用地的，還需先行履行相應的審批手續(xù)。
項目用地具體方式
一、光伏陣列用地
承包或租賃用地的基本要求：《關于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》(國土資規(guī)〔2015〕5號)(以下簡稱“5號文”)規(guī)定，光伏發(fā)電項目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，對不占壓土地、不改變地表形態(tài)的部分，可按原地類認定，不改變土地用途，在年度土地變更調查時作出標注，用地允許以租賃等方式取得。
《關于支持光伏扶貧和規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)用地的意見》(國土資規(guī)〔2017〕8號)(以下簡稱“8號文”)又進一步明確了：光伏復合項目場內道路用地可按農(nóng)村道路用地管理;利用農(nóng)用地布設的光伏方陣可不改變原用地性質;采用直埋電纜方式敷設的集電線路用地，實行與項目光伏方陣用地同樣的管理方式。
因此，對光伏項目而言，若涉及農(nóng)用地承包或租賃的，應首先對項目性質進行認定，確保該項目為光伏復合項目，且已體現(xiàn)于備案文件上。
部分地區(qū)(如寧夏)還明文要求光伏復合項目必須編制土地復合利用方案，并于項目所在地發(fā)改、自然資源部門報備。同時，光伏復合項目應當在運營中對農(nóng)用地進行返租或通過其他方式保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，避免項目所涉農(nóng)用地拋、撂荒。
承包或租賃用地的具體方式
直接發(fā)包：即由村集體直接向項目投資方進行發(fā)包。該種情形下，項目公司需要對土地的所有權人進行核實，確保與適格發(fā)包方簽訂《土地承包合同》。在村集體進行發(fā)包時需確保其對所涉土地有完整的發(fā)包權利。避免僅與當?shù)卣蚱渌幌碛型恋貦嗬闹黧w簽署承包合同，導致合同無效。
同時，還需要根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第52條的規(guī)定，要求發(fā)包方履行相應的民主決策程序，取得村民會議成員或村民代表2/3以上同意，并明確表示放棄優(yōu)先權。否則，未經(jīng)民主決策程序對外發(fā)包的，《土地承包合同》存在無效的風險。
租賃(轉包)方式
當項目土地已被村集體發(fā)包給集體內的村民或單位時，項目投資方可以僅通過租賃的方式取得項目土地的經(jīng)營權。
對于租賃方式，項目公司應確定適格的土地承包人并與之簽署相關協(xié)議。若涉及的主體較多，可考慮由土地承包人授權村集體統(tǒng)一流轉。項目公司應對承包人出具的書面委托進行核查，包括委托事項、權限、期限、承包人簽名與蓋章等。若承包人系將轉包、出租方式流轉而得的土地再流轉的，還應要求其取得原承包方的同意。
在簽訂土地租賃合同過程中，還應注意合同約定的租賃期限不應長于20年，根據(jù)《民法典》第705條：“租賃期限不得超過二十年。超過二十年的,超過部分無效。”
二、進場道路、送出線路的用地
進場道路的用地要求與風險：就進場與檢修道路而言，大體可以分為場內與場外兩部分，場內道路還包含光伏方陣場內道路和其他場內道路。道路所處的位置不同，用地規(guī)則也不同。
一般而言，場內及進場用地的分類管理如下圖：
光伏方陣場內道路屬于光伏方陣用地：根據(jù)《光伏發(fā)電站工程項目用地控制指標》第3.1項“光伏方陣用地包括組件用地、逆變器室及箱變用地、方陣場內道路用地等。”光伏方陣場內道路屬于光伏方陣用地。因此，光伏方陣場內道路應適用光伏方陣用地的規(guī)定。
光伏方陣外的其他場內道路應按照項目性質區(qū)分管理：根據(jù)“8號文”規(guī)定，對于普通項目而言，光伏陣列區(qū)以外的道路原則上均應當按照建設用地管理并辦理相關的手續(xù)，而光伏扶貧項目與光伏復合項目場內道路可按農(nóng)村道路用地管理。根據(jù)《土地利用現(xiàn)狀分類》的規(guī)定，農(nóng)村道路屬于農(nóng)用地，故無須另行辦理建設用地轉用手續(xù)。
進場道路盡量使用原有農(nóng)村道路，合作共建時需關注道路性質：根據(jù)《土地管理法》及《光伏發(fā)電站工程項目用地控制指標》等規(guī)定，光伏項目的進場道路、運營期檢修道路等嚴格來說應為永久用地，需要按照建設用地進行管理。不過，實踐中大多采用租用、共用農(nóng)村道路、防火通道等方式。根據(jù)《土地利用現(xiàn)狀分類》的規(guī)定，使用原有農(nóng)村道路時，僅需支付相對應的使用費。但應注意核查農(nóng)村道路手續(xù)是否完備，簽訂道路使用協(xié)議的主體是否享有權利等。
如項目進場道路采用新建道路的方式，則首先需要明確道路的性質。若為農(nóng)村道路，其權利主體通常為村集體，項目公司應當與村集體簽署合作共建協(xié)議，并按照《國土資源部關于促進農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的若干意見》的要求辦理備案手續(xù)。若為農(nóng)村公路，則權利主體一般為鄉(xiāng)政府或縣級政府交通局，項目公司應與其簽署合作共建協(xié)議，并及時核查農(nóng)村公路項目的審批文件和權屬資料。
送出線路的用地要求與風險：根據(jù)《土地管理法》及《光伏發(fā)電站工程項目用地控制指標》等規(guī)定，光伏項目送出線路桿塔基礎用地為永久用地，應按照建設用地管理，其面積按基礎外輪廓尺寸計算。
不過，由于光伏輸電項目存在一定的公益屬性，因此各地可能還存在相關規(guī)定，明確項目可采用“以償代征”的方式取得項目用地，即對于桿、塔基礎占用的土地不再實行征地，而由項目公司對土地權利人給予一次性經(jīng)濟補償，從而豁免征地流程。例如《甘肅省電網(wǎng)建設與保護條例》《江蘇省電力條例》等地方性法規(guī)均有類似規(guī)定。
但采用此種模式的前提是項目當?shù)貙Υ擞忻魑囊?guī)定，或相關部門予以書面確認或批復。
三、涉及敏感區(qū)域的用地
對于林地或草地，根據(jù)《森林法》《草原法》《草原征占用審核審批管理規(guī)范》等有關規(guī)定，光伏項目涉及林、草地的，均應先取得相關行政主管部門核發(fā)的審核同意書，再向國土部門提出用地申請。未辦理相關手續(xù)的，需承擔相應責任。
對于其他敏感區(qū)域進行建設的，國家還專門出臺了相關規(guī)定予以規(guī)范。根據(jù)《國家林業(yè)局關于光伏電站建設使用林地有關問題的通知》的規(guī)定，各類自然保護區(qū)、森林公園(含同類型國家公園)、瀕危物種棲息地、天然林保護工程區(qū)以及東北內蒙古重點國有林區(qū)，為光伏電站禁止建設區(qū)域。
違法用地的主要后果
民事索賠
對于未批先建、擅自占用他人土地、超出批準范圍進行開發(fā)建設、與不享有權利的主體簽署用地協(xié)議等情況的可能造成侵權。常見的例如在使用集體用地時未與村集體進行協(xié)商，而直接與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府簽署用地協(xié)議。該種情況下項目公司可能涉及因征地補償而引發(fā)的次生訴訟，即土地權利人在與地方政府就征地補償事宜產(chǎn)生爭議時，轉而向項目公司提出訴訟主張。
行政處罰
根據(jù)法律規(guī)定，非法占用土地的，可由縣級以上人民政府自然資源主管部門責令退還非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施，恢復土地原狀。同時，還可以根據(jù)情況并處沒收項目資產(chǎn)、罰款等行政處罰。
違法用地情節(jié)較為惡劣的，項目所在地市、縣的國土資源主管部門還有權將情況通知同級能源主管部門，并逐級上報國家能源局，將項目投資主體納入能源領域失信主體名單，組織實施聯(lián)合懲戒，可能影響后續(xù)投資。
刑事處罰
對于“數(shù)量較大，造成耕地、林地等農(nóng)用地大量毀壞的”特別嚴重的違法用地行為的，項目公司、項目公司負責人還可能涉嫌《刑法》第342條規(guī)定的非法占用農(nóng)用地罪。
結語：在項目建設過程中，應對用地問題引起足夠的重視，密切關注項目相關手續(xù)的辦理情況，避免發(fā)生違法、違規(guī)用地的情形。
(原標題：光伏項目陣列用地、進場道路、送出線路以及敏感用地等問題解析)
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