陳大宇：體制機制改革是建設(shè)新型能源體系的首要任務(wù)

　　黨的二十大報告提出要加快規(guī)劃建設(shè)新型能源體系，這是黨中央針對兩年來“碳中和、碳達峰”工作的實踐經(jīng)驗，對“雙碳”目標實現(xiàn)方式的又一新論斷。因此，不能孤立地理解新型能源體系，而是要放在碳中和、碳達峰的總體目標下，創(chuàng)新積極、與時俱進地理解貫徹，要明確新型能源體系是為了積極穩(wěn)妥、先立后破、經(jīng)濟高效地實現(xiàn)“雙碳”目標采取的重大舉措。

　　正確理解新型能源體系建設(shè)的首要任務(wù)

　　可把體制機制改革創(chuàng)新作為新型能源體系建設(shè)的首要任務(wù)。推動任何新事物的發(fā)展，首先要解決的就是觀念的創(chuàng)新。觀念的新，一方面體現(xiàn)在體制、機制上的創(chuàng)新，一方面體現(xiàn)在科技的創(chuàng)新，但是科技的創(chuàng)新有著自身固有周期律。“雙碳”目標提出以來，在傳統(tǒng)的體制、機制背景下，各地大量政策非常關(guān)注未來技術(shù)的篩選和傳統(tǒng)價格補貼政策，但我們要看到的是，科學技術(shù)發(fā)展有其固有規(guī)律，科學技術(shù)的爆發(fā)和突破服從其自身的周期率，并非通過加大資金投入這個單一手段就能實現(xiàn)?？茖W技術(shù)進步中最活躍的因素是人，培養(yǎng)具有獨立思考創(chuàng)新能力的工作人員，配備各個專業(yè)的人才，形成團隊和體系，搭建基礎(chǔ)理論—實驗驗證—孵化平臺—投入商用的鏈條，需要長期的努力和持續(xù)的投入。歷史上任何一次工業(yè)革命皆是在科技先行發(fā)展到爆發(fā)期以后出現(xiàn)，人為干預(yù)可以推動爆發(fā)期之后的蓬勃發(fā)展，但很難改變科技突破性價比閾值的時間。近十年，光伏成本下降可以被認為是人工干預(yù)形成的成功例子，但不能作為新型能源體系設(shè)計的“通行范式”，因為反例同樣存在。兩年前，電化學儲能EPC造價已直接降到1100元/千瓦時，行業(yè)歡呼“電化學普及的時代”馬上來臨，價格可以快速下降到200元/千瓦時以內(nèi)，但很遺憾，兩年后這一價格升至1800元/千瓦。盡管數(shù)百項文件政策“加持”，疊加巨大人力和資金投入，然而新技術(shù)的成本卻不降反增，這印證了想一蹴而就解決“雙碳”所需的技術(shù)問題并不切合實際。

　　還要看到“技術(shù)上可行≠實踐可行”，現(xiàn)存技術(shù)能完成“雙碳”的各階段要求是沒有疑問的，諸多專家都提出了各種解決方案，但這些方案大部分只考慮了技術(shù)上的可行性，并未兼顧實踐中社會經(jīng)濟和人民美好生活向往對能源價格漲幅的限制。風投行業(yè)有句俗語：不談成本的新技術(shù)、新業(yè)態(tài)是不負責任的。不談價格，不談對經(jīng)濟和人民實際生活水平影響的技術(shù)可行性等于零。近年來分布式大火，以某大型民企計劃在某地打造的“分布式光伏+儲能”零碳產(chǎn)業(yè)園為例，若采用孤網(wǎng)方式運行，且達到電網(wǎng)供電方式下的可靠性，產(chǎn)業(yè)園內(nèi)用戶度電成本將超11元/千瓦時。誠然，這類“分布式光伏+”項目可以很快實現(xiàn)，但成本極其高昂，現(xiàn)階段任何工商業(yè)和居民農(nóng)業(yè)用戶都無法承受;如果采用與大電網(wǎng)聯(lián)網(wǎng)的運行方式，大電網(wǎng)需要為該部分用戶準備電網(wǎng)投資和電源投資(備用作用)，一分不少都得要投下去，其經(jīng)濟性依然無從談起。“只看局部，不看整體，只看技術(shù)本身，不看系統(tǒng)成本”的錯誤觀念對投資者、行業(yè)研究者影響很大，并影響了政府部門決策依據(jù)的準確性。

　　因此，新型能源體系建設(shè)不可將過多精力放在應(yīng)該扶持哪類技術(shù)或業(yè)態(tài)上，而是要尊重科學技術(shù)發(fā)展的規(guī)律，避免宏觀政策過于關(guān)注微觀技術(shù)或業(yè)態(tài)，造成政策性“金字塔效應(yīng)”影響優(yōu)先資金的使用效率。要清晰地認識到，建設(shè)新型能源體系需將體制、機制改革作為首要任務(wù)，以實現(xiàn)“謀全局、謀長遠”，即加快規(guī)劃新型能源體系首要任務(wù)是建立“政策引領(lǐng)、市場為本、調(diào)控有力”的體制機制。

　　正確認識新型能源體系的內(nèi)涵

　　新型能源體系的內(nèi)涵可分為硬件、軟件和評判標準三個層次：

　　一是在“硬件上”實現(xiàn)多種能源協(xié)同發(fā)展，碳排放強度逐年降低，礦石能源生產(chǎn)能力兜底保障。迄今為止，人類可利用的能源從未出現(xiàn)過一種能源完全替代另一種能源的更迭。人類最初使用的柴火、地熱(溫泉)，歷經(jīng)蒸汽時代、電氣時代、核能時代都未被代替，甚至出現(xiàn)了生物質(zhì)發(fā)電和地熱發(fā)電等新利用形態(tài)，因此新型能源體系依然是各種能源協(xié)調(diào)發(fā)展的體系。雖然各種能源會在實際應(yīng)用中兼容并蓄，但其發(fā)展的側(cè)重和功能會發(fā)生很大變化;碳中和、碳達峰是我們實現(xiàn)能源自主自立，保障能源安全的終極目標，因此在多種能源協(xié)同發(fā)展的過程中，必須逐步降低碳排放強度，直至近零排放;礦石能源發(fā)展的重點則在于發(fā)展生產(chǎn)能力，為降低碳排放強度的能源提供兜底保供作用。

　　具體來說，就是各類礦石資源和可再生資源要共同發(fā)展，可再生資源逐步作為能源生產(chǎn)的主力軍，礦石資源要發(fā)展足夠的生產(chǎn)能力——須注意，不是產(chǎn)量，是生產(chǎn)能力。生產(chǎn)能力分國內(nèi)和國外兩部分，能夠利用的穩(wěn)定國外油氣來源、煤的來源，也可以記為發(fā)展出來的生產(chǎn)能力。這其中還包括各種礦石資源使用和轉(zhuǎn)化使用的生產(chǎn)能力，比如煤電機組。一旦礦石資源生產(chǎn)能力不足，加之不穩(wěn)定的可再生能源不具備兜底保供的能力，就會出現(xiàn)大問題。德國能源危機便是印證之一。無論德國內(nèi)外部，大都將其能源價格過高的責任推給了俄烏戰(zhàn)爭，事實上德國咨詢專家在幾年前就已預(yù)測，德國2023年電價會暴漲。這些專家作此判斷，不是預(yù)見了俄烏沖突，而是因為德國激進退煤(機)導(dǎo)致系統(tǒng)穩(wěn)定運行所需的容量不足。按照2019年德國負荷、電網(wǎng)和可再生的發(fā)展速度，2023年定會遭遇缺電危機，進而能源價格暴漲。電的利用方式是沒有庫存的，電網(wǎng)技術(shù)需要電量、電力平衡、電力調(diào)節(jié)和有效容量，而德國電力系統(tǒng)新增的全是不穩(wěn)定電源(并不能提供平衡、調(diào)節(jié)和有效容量)，能夠滿足電網(wǎng)技術(shù)需要的煤機大量退出，同時燃機發(fā)展不足，穩(wěn)定器少到一定程度導(dǎo)致危機是必然發(fā)生的，只不過今年俄烏沖突把電網(wǎng)技術(shù)供應(yīng)需要火電機組這一問題掩蓋了。在我國國內(nèi)，火電發(fā)展放緩帶來的供應(yīng)問題實際上去年就應(yīng)該暴露出來，但電煤緊張也掩蓋了這一問題。去年缺煤機組停機，業(yè)內(nèi)大都認為原因在于煤荒，但實際上今年電荒危機已暴露出容量不足的問題。

　　礦石資源生產(chǎn)能力的發(fā)展要站在與時俱進的理性角度，來看待氣候變化問題。歐洲對氣候變化的應(yīng)對方式是“我能阻止”，這表現(xiàn)了應(yīng)對氣候變化的雄心，但這不是立足于能源行業(yè)底線思維的正確方式。關(guān)系國計民生的能源行業(yè)底線思維應(yīng)該是“如果我不能阻止怎么辦”。今年四川電力供應(yīng)緊張，一些觀點認為是多年不遇的干旱導(dǎo)致，只是偶發(fā)事件。但實際上，這或許可以理解為是正常的氣候周期轉(zhuǎn)換現(xiàn)象，甚至雨帶北移可能已是現(xiàn)實，這在國內(nèi)氣象史里是有明確記載的，現(xiàn)實中也已有跡象。比如，新疆的塔里木河斷流，塞罕壩從戈壁變?yōu)樯郑衬锍霈F(xiàn)許多小湖泊，這是雨帶北移的部分客觀證據(jù)，當然還需放在更大的時間尺度內(nèi)去分析研究。據(jù)國內(nèi)媒體此前援引多位氣象專家觀點，自1978年以來，中國華北、西北地區(qū)進入了一個長達20年至30年的降水偏少周期，而南方則降水偏多，公眾稱之為“南澇北旱”。2004年前后，上述周期基本結(jié)束。北方降水開始增多，而南方則將減少，這一周期或持續(xù)20年至30年;國家氣候中心今年3月亦稱，近十年來，國內(nèi)的雨帶出現(xiàn)了明顯的北抬北擴的特征，主要降水量增加集中在京津冀地區(qū)。

　　國內(nèi)水電多建設(shè)在上一周期傳統(tǒng)降雨帶上，雨帶北移意味著來水不足或?qū)㈩l現(xiàn)。歷史上唐代定都長安，彼時長安有著“八水繞長安”之美譽，陜西產(chǎn)熊貓，關(guān)中曾是先秦以來傳統(tǒng)的水稻大規(guī)模種植區(qū)，為什么有些消失了、有些規(guī)?？s小了、有些數(shù)量減少了，這背后原因正是上個周期雨帶南移，然而現(xiàn)在有了北移的跡象。因此，我們必須配置足夠的礦石資源生產(chǎn)能力，生產(chǎn)能力不是要配置它的產(chǎn)量、產(chǎn)品，而是要留下來足夠的備用增產(chǎn)能力。以電力系統(tǒng)為例，配置足夠的生產(chǎn)能力是指煤機增加，但電量逐步下降，這并不影響減碳目標——只要不生產(chǎn)那么多電量即可，再根據(jù)可再生能源的發(fā)展情況逐步縮小煤機產(chǎn)量(電量)，也就是說可再生發(fā)展多快，發(fā)展出來多少，就讓煤機產(chǎn)量減多少，但其生產(chǎn)能力可以不減，甚至隨經(jīng)濟發(fā)展可以正常增加，這才是真正的先立后破。要摒棄不考慮客觀實際“只破不建、不增后破”的觀點。從電力生產(chǎn)的歷年統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，只要國內(nèi)煤電總裝機容量與最大用電負荷相當，那么我們的供應(yīng)就不會出現(xiàn)今年四川這種情況，只要低于最大用電負荷，那么供應(yīng)緊張的問題一定會出現(xiàn)。目前，據(jù)報道，全國公用并網(wǎng)煤機11億千瓦，自備電廠1億千瓦，但今年夏季全國最大用電負荷13億千瓦，負荷超出公用煤機裝機2億千瓦，所以今年必然會發(fā)生大規(guī)模的供應(yīng)緊張。當然這只是歷史大數(shù)據(jù)的經(jīng)驗值，精密程度不足但可供參考。我們需要礦石資源發(fā)揮的作用就是兜底保供。沒有生產(chǎn)能力，再有機制、再加大考核、再講紀律也沒有意義，所以我們的礦石資源一定要有這種能力，加快規(guī)劃建設(shè)新型能源體系必須有這種底線思維。

　　二是“軟件上”做到市場配置為主、政府調(diào)控有力。這是新型能源體系機制上的主要特點。未來的能源體系一定會出現(xiàn)“雙多”現(xiàn)象，由于能源生產(chǎn)和消費邊界模糊產(chǎn)生的生產(chǎn)主體多，生產(chǎn)主體多進而產(chǎn)生的交易主體多。這種變化，讓新型能源體系的利益協(xié)調(diào)和利益分配日益復(fù)雜，傳統(tǒng)的能源管控手段無法實現(xiàn)新型能源體系正常運行。因此，需要按照價格引導(dǎo)、規(guī)劃先行的原則，統(tǒng)籌規(guī)劃各類型能源的發(fā)展，建立起充分反映市場供求情況、能源成本變化情況、各類型能源貢獻大小和有效體現(xiàn)時間價值位置信號的市場化能源價格形成機制。這不代表政府應(yīng)當無所作為：政府要保證最終的價格機制上，實現(xiàn)一次能源要在合理價格區(qū)間運行，二次能源傳導(dǎo)上游價格波動，價格政策的著力點應(yīng)當是放開政府定價，確定交易限價，調(diào)控市場均價，讓價格機制配置資源和協(xié)調(diào)利益;尤其是政府應(yīng)重點關(guān)注均價，不需要關(guān)注短期的兩端價格波動，政府要負責限定交易限價控制風險，但整體上要放開政府定價，均價劇烈波動要毫不猶豫、敢于擔當、有所作為地進行調(diào)控。

　　市場配置資源要將市場的價格信號與規(guī)劃融為一體。國內(nèi)歷史上能源發(fā)展均是規(guī)劃先行、價格兜底，為什么可以這么做?縱觀能源工業(yè)發(fā)展史，以電力系統(tǒng)為例，從城市電網(wǎng)到省級電網(wǎng)到區(qū)域電網(wǎng)，再到全國聯(lián)網(wǎng)，這技術(shù)發(fā)展演進都是發(fā)達國家走過的路。我們規(guī)劃過程中需要面對的技術(shù)篩選和技術(shù)磨損都已經(jīng)完成，所以“跟著走”即可，不會出現(xiàn)篩選的失誤，價格主管部門按照規(guī)劃，把項目的投資回收就收工大吉，但這樣做形成了規(guī)劃和價格的“兩張皮”。在新型能源體系之下，各國均面臨百年之未有大變局，沒有現(xiàn)成的技術(shù)經(jīng)驗可供我們參考，再由計劃手段解決這些問題，很可能事倍而功半。例如，電化學儲能一共13種主流技術(shù)，哪一種是未來的終極答案?如果全發(fā)展我們沒有那么資金，選擇性發(fā)展可能選錯。與其這樣，不如建立遵循技術(shù)中立原則的市場機制，由市場競爭來進行技術(shù)篩選。當然這不是持一種“誰活下來就用誰”的消極態(tài)度，而是要在規(guī)劃階段就按照市場的規(guī)則，對整個能源體系進行可靠性分析和經(jīng)濟性分析。以電力系統(tǒng)為例，可靠性分析就是每個用戶多少年停一天電，這個標準的選擇實際上決定了整個系統(tǒng)的成本高低(可靠性最貴原則)的量級;經(jīng)濟性分析即在可研階段對項目進行市場化環(huán)境下的仿真測算，如果在市場中不能存活，則淘汰出局。規(guī)劃要更多地提前考慮到規(guī)劃方案在整體上對價格水平的影響。

　　三是在衡量“軟硬件”建設(shè)的標準上，采用是否有利于社會經(jīng)濟發(fā)展和滿足人民美好生活愿望作為判斷依據(jù)。前幾年很多研究者提到的發(fā)展方案都是“技術(shù)可行”的方案，比如多少年就可以退掉煤電，這在技術(shù)上是可行，但并未提到經(jīng)濟代價。怎么評判各種方案和觀點?能源不可能三角是指綠色、可靠、經(jīng)濟三個值不能同時最優(yōu)，那么這三個指標怎么協(xié)同優(yōu)化，用什么標準評判對錯得失?其實也不難，評判標準就是備選方案能否滿足社會經(jīng)濟發(fā)展需要和人民對美好生活愿望。新型能源體系的建立不能脫離了這一原則。據(jù)電規(guī)總院數(shù)據(jù)，隨著低碳電量的大規(guī)模使用，“十三五”國內(nèi)新增2萬億千瓦時電量、增加4萬億元的行業(yè)投資，“十四五”預(yù)計新增1.9萬億千瓦時電量、預(yù)計增加6.5萬億元投資，投資增幅遠超50%。那么“十五五”以及將來怎么辦?電力投資加速增長，與經(jīng)濟發(fā)展增長、電量的增長、特別是電價承受能力的增長不成正比。因此，必須要根據(jù)經(jīng)濟和民生需要，設(shè)定低碳能源發(fā)展速度和規(guī)模。我們力爭在2060年實現(xiàn)碳中和，是要平穩(wěn)地達到中和。不能在技術(shù)條件不具備的情況下，出現(xiàn)“10天不吃不喝不睡能成仙可是怎么熬過第5天”的極端情況，這是堅決不能接受的。

　　推動新型能源體系需要的體制、機制改革

　　加快規(guī)劃新型能源體系需要分步驟實施，體制改革涉及規(guī)劃、運營和價格，機制改革也依然涉及規(guī)劃、運營和價格，其中體制改革還包括國有國資改革和平臺企業(yè)體制改革。

　　1)分階段推動新型能源體系建設(shè)

　　碳中和的目標要力爭在2060年實現(xiàn)，新型能源體系的建設(shè)如果將重點放在束縛發(fā)展的體制機制問題上，可以更快推進。第一個階段是補齊短板。即用2年左右時間，把前面幾年的欠賬補上，重點解決適應(yīng)社會經(jīng)濟和人民生活需要的礦石產(chǎn)品的生產(chǎn)能力，需“養(yǎng)兵千日”，而非“千日防賊”，我們不能年年保供，總體上要提升供給能力和系統(tǒng)充裕度，同時改革規(guī)劃制度和推動能源價格的市場化。第二個階段是加快轉(zhuǎn)型，也是用2年左右時間，根據(jù)需求增長、兜底礦石生產(chǎn)能力的發(fā)展，科學設(shè)定低碳能源的發(fā)展速度和規(guī)模，落實先立后破。最后一個階段是基于較為成熟的能源價格機制，在保障轉(zhuǎn)型效率的基礎(chǔ)上，加快增大低碳能源的使用比例。

　　2)新型能源體系建設(shè)的機制改革

　　加快建設(shè)新型能源體系，規(guī)劃制度的改革是關(guān)鍵舉措。目前的規(guī)劃制度和最后疏導(dǎo)成本的制度是“兩張皮”。業(yè)內(nèi)有個形象的比喻，一講新型電力系統(tǒng)、碳中和，各地管項目的部門“全在點菜”，“在后面買單”的部門壓力很大，兩個制度間游離割裂、顧此失彼。每個部門都應(yīng)當預(yù)先考慮價格因素。從國外的經(jīng)驗來看，哪個部門提出產(chǎn)業(yè)政策，哪個部門就需要去找資金來源，終端的用能價格不是筐，不能什么都往里裝。舉例來說，鼓勵某一特定技術(shù)沒問題，但“誰鼓勵、誰出資”，提出的部門要解決給該技術(shù)特殊政策的資金來源，不能前面管發(fā)展的不管買單的，后面買單的管不了發(fā)展的。“兩張皮”的規(guī)劃制度一定要改革。

　　價格機制的改革就是前提性舉措。價格機制要放開，“兩頭放開、管住中間”必須堅決落實下去。競爭性的環(huán)節(jié)價格要放，國家管定限價，監(jiān)測均價，均價出問題馬上調(diào)控、絕不手軟。

　　國有企業(yè)的投資管理機制改革是重要條件。目前國有企業(yè)社會責任和經(jīng)濟責任沒有分開，要想辦法將這一社會責任量化，納入國有企業(yè)的考核條件。有些公司為了保供負債率上升很快，有些公司不發(fā)展有效容量高的電源，保供時刻游離于責任之外。最終考核結(jié)果并沒有體現(xiàn)保供付出的努力和損失，這是非常不合理的。

　　能源市場化的機制改革是基礎(chǔ)措施。只有所有的主體同臺競價，市場才會篩選出最好的技術(shù)，國家應(yīng)該把有限的補貼、資金，更多地投入科技、科研，而不是在不成熟的情況下立即開展規(guī)?；l(fā)展某一特定技術(shù)。

　　3)新型能源體系建設(shè)的配套體制改革

　　配套的體制改革，雖叫配套但其實是主角。規(guī)劃管理體制改革是核心，一二次能源分置、二次能源中水火風和光分置的機構(gòu)設(shè)置方案，會激勵每個機構(gòu)都希望發(fā)展好職責范圍內(nèi)的能源，但人人盡責的出發(fā)點有可能最后形成了與預(yù)期相反的合成謬誤，即每個機構(gòu)都認為自己應(yīng)當規(guī)?；焖侔l(fā)展，缺少科學合理的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。建議將規(guī)劃管理的職能進行打包、協(xié)同，甚至初期再退一步，一二次可相互替代的能源可以放在一起去管。

　　監(jiān)管體制改革是保障條件。我們總說能源價格要市場化、要交易，其實沒有一個強大的監(jiān)管體制是實現(xiàn)不了的，職能不統(tǒng)一的監(jiān)管也是實現(xiàn)不了的，比如管數(shù)量和管價格的監(jiān)管部門不能分設(shè)，量和價是合同的一體兩面，放了價格、不放計劃或者放了計劃、不放價格，都無法實現(xiàn)能源價格市場化。建議“誰放(職能)誰監(jiān)管(對應(yīng)的市場)”，不能市場放了，機制也建了，但矛盾沒人管，市場主體形成了扭曲的矛盾疏導(dǎo)機制。在市場化環(huán)境下監(jiān)管需要與時俱進，提升監(jiān)管效能。

　　平臺企業(yè)體制改革是重要環(huán)節(jié)。平臺企業(yè)通常具有天然壟斷性，如果平臺企業(yè)既有競爭性業(yè)務(wù)，又有非競爭性業(yè)務(wù)，則對監(jiān)管提出了很高的要求。平臺公司與競爭性業(yè)務(wù)隔離很關(guān)鍵，如果沒有利益沖突，可以兼容發(fā)展各種新型能源技術(shù)，但一旦有了利益訴求，會產(chǎn)生諸如先調(diào)度、先交易、先結(jié)算等隱性的支持措施，形成市場不公平競爭。因此，建議對平臺公司以考核服務(wù)用戶滿意度為主，而非考核其盈利能力，應(yīng)要求其在獲得相同用戶滿意度的情況下成本做到最低。

　　綜上所述，新型能源體系建設(shè)所需要的體制機制改革迫在眉睫。體制機制是新型能源體系建設(shè)的牛鼻子，是“綱”，“舉一綱而萬目張”。一般認為，以現(xiàn)行的科技水平，2040年才是下一個科技爆發(fā)期，那么用市場篩選主流技術(shù)，未來該發(fā)展的很快就發(fā)展起來了，自然不必對一些問題頭疼困惑，比如隔墻售電不售電?微網(wǎng)好還是大電網(wǎng)好?這些問題應(yīng)該由市場做出回答。習近平總書記指出，我們必須“更加自覺地堅持和運用辯證唯物主義世界觀和方法論，增強辯證思維、戰(zhàn)略思維能力，努力提高解決我國改革發(fā)展基本問題的本領(lǐng)”。相信在加快規(guī)劃新型能源體系過程中，按照總書記的要求，使用正確的方法論，提升我們辯證思維、戰(zhàn)略思維的能力，將有效解決通往“雙碳”道路上的各種問題和困難!