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歐盟外商直接投資審查制度對(duì)赴歐可再生能源投資的影響及應(yīng)對(duì)建議

中國(guó)電力網(wǎng)發(fā)布時(shí)間:2022-07-20 11:11:15

歐盟歷來(lái)以較穩(wěn)定的政治局勢(shì)、成熟的法律體系、開(kāi)放的外商投資政策著稱(chēng),是較理想的外商投資目的地,在世界銀行2020年度營(yíng)商環(huán)境報(bào)告[1]中,營(yíng)商環(huán)境排名前20的經(jīng)濟(jì)體里7個(gè)為歐盟成員國(guó)。尤其自2016年《巴黎協(xié)定》簽署以來(lái),歐盟因持續(xù)大力促進(jìn)可再生能源發(fā)展,具有穩(wěn)定的電力需求,市場(chǎng)電價(jià)相對(duì)較高等優(yōu)勢(shì),吸引了很多中資企業(yè)紛紛將目光投向歐盟可再生能源投資市場(chǎng)。但由于近年來(lái)國(guó)際局勢(shì)的變化及新冠疫情的影響,為了鼓勵(lì)成員國(guó)通過(guò)國(guó)內(nèi)立法設(shè)立外商投資審查制度,形成歐盟和成員國(guó)之間的協(xié)作審查機(jī)制,保護(hù)歐盟及成員國(guó)的國(guó)家安全和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定,歐盟加強(qiáng)了對(duì)于外商投資的審查管控力度,2019年3月19日,歐洲議會(huì)與歐盟理事會(huì)頒布《關(guān)于設(shè)立歐盟外國(guó)直接投資審查框架的第2019/452號(hào)條例》[2](“《歐盟FDI審查條例》”),該條例已于2020年10月11日正式生效。

《歐盟FDI審查條例》對(duì)中資企業(yè)在歐盟的投資造成了實(shí)質(zhì)性影響,為確保交易安全,投資者均需要在實(shí)施投資前,考慮是否可能觸發(fā)東道國(guó)FDI審查,并評(píng)估交易對(duì)其他歐盟成員國(guó)和歐盟整體的影響,以便在交易中提前做出妥善安排。本文將對(duì)《歐盟FDI審查條例》所規(guī)定的審查制度及其對(duì)中資企業(yè)在歐盟投資可再生能源項(xiàng)目造成的影響進(jìn)行分析,總結(jié)相關(guān)應(yīng)對(duì)建議,以供參考。

一、歐盟外商投資審查制度概述

在《歐盟FDI審查條例》出臺(tái)之前,雖然一些歐盟成員國(guó)已經(jīng)實(shí)施了特定的外國(guó)直接投資(FDI)審查政策(例如意大利的“黃金權(quán)利法案”,德國(guó)的“國(guó)際貿(mào)易及支付法”等),但在歐盟層面并未設(shè)立統(tǒng)一適用的FDI審查框架。隨著歐盟成員國(guó)在基礎(chǔ)設(shè)施、供應(yīng)鏈、能源合作等方面的一體化的逐漸深化,歐盟委員會(huì)認(rèn)為,如果缺乏歐盟層面統(tǒng)一的FDI審查框架,將可能導(dǎo)致在某一歐盟成員國(guó)的外商投資對(duì)歐盟整體的安全和公共秩序造成影響。

在上述背景下,2017年9月13日,歐盟委員會(huì)提出《關(guān)于制定<歐洲議會(huì)和理事會(huì)歐盟外商直接投資審查條例>以建立歐盟外商直接投資審查框架的提議》[3]。該立法提議的宗旨是在不影響歐盟對(duì)待FDI的開(kāi)放態(tài)度的前提下,應(yīng)對(duì)外國(guó)投資者(尤其是外國(guó)國(guó)有企業(yè))以戰(zhàn)略目的在關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域?qū)W盟企業(yè)投資所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。2019年3月19日,歐洲議會(huì)及歐盟委員會(huì)正式頒布《歐盟FDI審查條例》,該條例自2020年10月11日起正式實(shí)施。

《歐盟FDI審查條例》并未設(shè)立歐盟層面的FDI審查制度,而是鼓勵(lì)歐盟成員國(guó)各自設(shè)立其國(guó)內(nèi)的FDI審查制度,具體審查要求和程序由各成員國(guó)通過(guò)其國(guó)內(nèi)立法各自設(shè)定,各歐盟成員國(guó)有權(quán)對(duì)在其境內(nèi)進(jìn)行的外國(guó)投資活動(dòng)作出最終審查決定。同時(shí),《歐盟FDI審查條例》設(shè)立了歐盟成員國(guó)之間及與歐盟委員會(huì)之間的FDI合作審查機(jī)制,確立了歐盟委員會(huì)及其他歐盟成員國(guó)認(rèn)為在某歐盟成員國(guó)的外商投資影響歐盟或其他成員國(guó)安全時(shí)的干預(yù)程序,增加了歐盟對(duì)于成員國(guó)外商投資管控的話(huà)語(yǔ)權(quán)。

根據(jù)歐盟委員會(huì)更新于2022年5月10日的《歐盟成員國(guó)審查機(jī)制清單》[4],在歐盟27個(gè)成員國(guó)中,目前有18個(gè)國(guó)家已通過(guò)國(guó)內(nèi)立法制定了FDI審查制度,包括捷克、丹麥、德國(guó)、西班牙、法國(guó)、意大利、拉脫維亞、立陶宛、匈牙利、馬耳他、荷蘭、奧地利、波蘭、葡萄牙、羅馬尼亞、斯洛文尼亞、斯洛伐克及芬蘭[5]。

根據(jù)歐盟委員會(huì)2021年11月23日發(fā)布的《歐盟外國(guó)直接投資審查第一次年度報(bào)告》,2020年全年歐盟委員會(huì)合計(jì)收到成員國(guó)報(bào)送1,793例FDI審查案例,其中約20%外國(guó)投資活動(dòng)需要進(jìn)行正式FDI審查,約80%外國(guó)投資活動(dòng)對(duì)國(guó)家安全和公共秩序影響輕微,或不屬于東道國(guó)FDI審查適用范圍,因此無(wú)需正式FDI審查。對(duì)于需要進(jìn)行正式FDI審查的外國(guó)投資活動(dòng),其中約2%被禁止,約12%被附條件批準(zhǔn),約79%被無(wú)條件批準(zhǔn),約7%在審查期間終止投資。

二、歐盟FDI審查的觸發(fā)條件

《歐盟FDI審查條例》第1條規(guī)定,歐盟FDI審查適用于發(fā)生在歐盟成員國(guó)境內(nèi)、可能影響國(guó)家安全(security)或公共秩序(public order)的外國(guó)直接投資活動(dòng)。上述概念的具體含義如下:

1.外國(guó)直接投資活動(dòng)

《歐盟FDI審查條例》對(duì)“外國(guó)直接投資活動(dòng)”的規(guī)定較為寬泛,歐盟外投資者[6]在歐盟成員國(guó)進(jìn)行的綠地投資、兼并或收購(gòu)活動(dòng)均屬于《歐盟FDI審查條例》的適用范圍內(nèi)。

對(duì)于已制定FDI審查制度的歐盟成員國(guó),通常會(huì)設(shè)立觸發(fā)國(guó)內(nèi)FDI審查的標(biāo)準(zhǔn),通常主要條件之一是外國(guó)投資導(dǎo)致外國(guó)投資者對(duì)目標(biāo)公司表決權(quán)變化超過(guò)一定比例。例如在德國(guó),如果對(duì)關(guān)鍵領(lǐng)域投資導(dǎo)致外國(guó)投資者持有德國(guó)境內(nèi)公司股權(quán)比例增加超過(guò)10%,將觸發(fā)FDI審查。在匈牙利,如果歐盟外實(shí)體在交易完成后持有匈牙利實(shí)體股權(quán)比例超過(guò)25%,則可能觸發(fā)一般外國(guó)投資審查。

2.國(guó)家安全與公共秩序

《歐盟FDI審查條例》并未明確定義“國(guó)家安全”和“公共秩序”,僅規(guī)定各成員國(guó)可以從“敏感行業(yè)”和“敏感投資者”兩方面考慮外商投資是否可能對(duì)“國(guó)家安全”和“公共秩序”造成的潛在影響:

需說(shuō)明的是,并非滿(mǎn)足上述標(biāo)準(zhǔn)的投資均將觸發(fā)FDI審查,具體將取決于投資所在國(guó)設(shè)定的FDI審查觸發(fā)條件。在《歐盟FDI審查條例》下,各歐盟成員國(guó)通過(guò)其國(guó)內(nèi)立法,設(shè)定觸發(fā)FDI審查的外商投資的標(biāo)準(zhǔn)和適用的審查程序。例如在德國(guó),對(duì)于國(guó)防和信息安全領(lǐng)域的投資,將受制于“特殊審查”程序,而對(duì)于其他關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施(包括能源、水利、食品、IT、通信、安全、銀行、保險(xiǎn)、交通等)的外商投資,將受制于“一般審查”程序。而在匈牙利,如果外國(guó)投資者擬收購(gòu)開(kāi)發(fā)光伏電站的目標(biāo)公司,視電站容量是否超過(guò)50MW等條件,可能觸發(fā)不同的FDI審查程序。

三、歐盟FDI審查的程序

1. 投資者主動(dòng)申報(bào)

整體而言,各成員國(guó)FDI審查程序以投資者主動(dòng)申報(bào)為主。對(duì)于符合法定申報(bào)條件的外商投資活動(dòng),投資者通常應(yīng)在交易文件簽訂前主動(dòng)向FDI主管政府部門(mén)提起申報(bào)。在收到投資者申報(bào)后,主管部門(mén)通常會(huì)在一定期限內(nèi)做出批準(zhǔn)、進(jìn)一步審查或禁止相關(guān)交易的決定。通常情況下,F(xiàn)DI主管政府部門(mén)會(huì)在1-4個(gè)月的時(shí)限內(nèi)做出批復(fù)。

例如,在匈牙利,如果某項(xiàng)外商投資活動(dòng)觸發(fā)過(guò)渡期FDI審查(Transitional FDI Screening),則投資者應(yīng)當(dāng)在收購(gòu)目標(biāo)公司的交易文件簽署后的10個(gè)日歷日內(nèi),向匈牙利創(chuàng)新與科技部提交外商投資審查申報(bào)通知,并提交申報(bào)文件;創(chuàng)新與科技部部長(zhǎng)通常會(huì)在30個(gè)日歷日內(nèi)做出批準(zhǔn)或禁止相關(guān)交易的相關(guān)決定。

2. 政府發(fā)起審查

除投資者主動(dòng)申報(bào)外,東道國(guó)政府亦通常有權(quán)主動(dòng)對(duì)外國(guó)直接投資活動(dòng)進(jìn)行調(diào)查,要求投資者提供交易相關(guān)信息。尤其當(dāng)投資者未主動(dòng)申報(bào)時(shí),政府主管部門(mén)如認(rèn)為交易應(yīng)進(jìn)行申報(bào),則可能主動(dòng)發(fā)起FDI審查。除此之外,政府通常有權(quán)要求銀行、金融機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)公司、電力部門(mén)等機(jī)構(gòu)配合提供關(guān)于交易的相關(guān)信息以供調(diào)查。

3. 歐盟成員國(guó)之間的合作審查

《歐盟FDI審查條例》擴(kuò)大了歐盟及歐盟其他成員國(guó)對(duì)投資活動(dòng)?xùn)|道國(guó)境內(nèi)外商投資審查的話(huà)語(yǔ)權(quán)。如果外國(guó)直接投資活動(dòng)適用東道國(guó)FDI審查制度,東道國(guó)對(duì)其境內(nèi)發(fā)生的外國(guó)直接投資活動(dòng)進(jìn)行審查時(shí),應(yīng)通知?dú)W盟委員會(huì)和其他成員國(guó)。如果歐盟委員會(huì)或其他成員國(guó)認(rèn)為其可能受東道國(guó)境內(nèi)的外國(guó)直接投資活動(dòng)影響,可以對(duì)該項(xiàng)外國(guó)直接投資活動(dòng)提出意見(jiàn)或建議。同時(shí),在特定情形下,即使東道國(guó)未主動(dòng)發(fā)起FDI審查,歐盟委員會(huì)或其他成員國(guó)有權(quán)要求東道國(guó)提供相關(guān)外國(guó)投資活動(dòng)的信息,并對(duì)該項(xiàng)外國(guó)投資活動(dòng)提出意見(jiàn)或建議。

東道國(guó)應(yīng)充分考慮歐盟委員會(huì)或其他成員國(guó)對(duì)相關(guān)外國(guó)直接投資活動(dòng)提出的意見(jiàn)或建議,但東道國(guó)有權(quán)對(duì)在其境內(nèi)進(jìn)行的外國(guó)投資活動(dòng)作出最終審查決定。

歐盟委員會(huì)和東道國(guó)之間就FDI審查的主要合作審查流程如下圖所示:

四、對(duì)赴歐可再生能源投資的影響

1. 可再生能源投資是否屬于歐盟FDI審查范圍?

《歐盟FDI審查條例》第3條規(guī)定“能源”屬于敏感行業(yè),但未明確規(guī)定“能源”行業(yè)的具體內(nèi)容,是否油氣、電力、輸電設(shè)施等均屬于敏感行業(yè)。在一些歐盟成員國(guó)(例如意大利),法律僅規(guī)定天然氣設(shè)施、電網(wǎng)、核設(shè)施等能源行業(yè)屬于敏感行業(yè),未規(guī)定可再生能源投資可觸發(fā)FDI審查。一些歐盟成員國(guó)(例如匈牙利)規(guī)定達(dá)到一定規(guī)模的可再生能源投資可能觸發(fā)FDI審查,同時(shí)也有一些歐盟成員國(guó)(例如奧地利)規(guī)定發(fā)電行業(yè)均可觸發(fā)FDI審查。

另外,即便項(xiàng)目所在國(guó)法律未規(guī)定可再生能源屬于敏感行業(yè),如果其他歐盟成員國(guó)或歐盟委員會(huì)認(rèn)為該項(xiàng)投資危害歐盟安全,仍然可能發(fā)起FDI審查程序。實(shí)踐中一般認(rèn)為可再生能源投資被歐盟認(rèn)定為危害歐盟安全的可能性較低,但仍然不能完全排除被審查的風(fēng)險(xiǎn)。

2. 歐盟FDI審查可能對(duì)可再生能源投資者帶來(lái)什么風(fēng)險(xiǎn)?

如果一項(xiàng)可再生能源投資活動(dòng)可能觸發(fā)FDI審查,則建議外國(guó)投資者將通過(guò)該等FDI審查作為交易交割的先決條件。在歐盟可再生能源收購(gòu)交易實(shí)踐中,項(xiàng)目開(kāi)發(fā)方往往傾向于在股權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議中約定,如果買(mǎi)方未在約定期限內(nèi)通過(guò)FDI審查,則需向賣(mài)方支付分手費(fèi)。即便東道國(guó)法律未規(guī)定可再生能源屬于敏感行業(yè),如果東道國(guó)認(rèn)為該項(xiàng)交易或投資仍然可能危及國(guó)家安全或公共秩序,或者投資者屬于“敏感投資者”,仍然可能在交易前或交易后主動(dòng)發(fā)起FDI審查程序,增加了交易的不確定性。

另外,當(dāng)前歐盟境內(nèi)的可再生能源項(xiàng)目收購(gòu)交易經(jīng)常面臨激烈的競(jìng)爭(zhēng),由于歐盟境內(nèi)投資者無(wú)需受制于FDI審查,開(kāi)發(fā)商出售項(xiàng)目時(shí)與其交易的確定性更高,導(dǎo)致歐盟外投資者的競(jìng)爭(zhēng)力可能被削弱。

3. 未通過(guò)FDI審查即開(kāi)展交易的后果如何?

《歐盟FDI審查條例》未明確規(guī)定未通過(guò)FDI審查即開(kāi)展交易的后果,該等后果通常規(guī)定于成員國(guó)法律。通常情況下,對(duì)于應(yīng)當(dāng)通過(guò)FDI審查的交易,如果投資者未向投資所在國(guó)FDI監(jiān)管政府部門(mén)申報(bào),可能將導(dǎo)致交易協(xié)議無(wú)效、公司登記機(jī)關(guān)拒絕辦理股權(quán)轉(zhuǎn)讓登記、遭受罰款、被要求限時(shí)出讓股權(quán)或資產(chǎn)等后果。

例如,在意大利,如果投資者未就應(yīng)適用FDI審查條件的交易通知政府、或未向政府提交相關(guān)信息、或未遵守政府的指令,則相關(guān)交易無(wú)效,投資者將被處以最高不超過(guò)交易金額2倍、不低于投資者上一年度營(yíng)業(yè)額1%的罰款。

4. 中資企業(yè)在歐盟投資可再生能源是否存在不能通過(guò)FDI審查的風(fēng)險(xiǎn)?

《歐盟FDI審查條例》規(guī)定了非歧視性原則,不得對(duì)中國(guó)或任何國(guó)家的投資者施加更為嚴(yán)厲的審查措施,但仍有較多中國(guó)企業(yè)在歐盟投資中面臨不能通過(guò)FDI審查的風(fēng)險(xiǎn)。

根據(jù)我們通過(guò)公開(kāi)渠道了解的信息,2020年至2021年度,有多家中資企業(yè)在歐盟的投資未通過(guò)東道國(guó)FDI審查。例如,2020年12月,德國(guó)政府出于國(guó)家安全考慮,未批準(zhǔn)中國(guó)航天工業(yè)集團(tuán)(中國(guó)國(guó)企)收購(gòu)德國(guó)IMST公司。2021年3月,意大利政府在召開(kāi)內(nèi)閣會(huì)議后作出決定,未批準(zhǔn)深圳市投資控股有限公司(中國(guó)國(guó)企)收購(gòu)意大利某半導(dǎo)體公司LPE的70%股份。意大利總理馬里奧·德拉吉指出,半導(dǎo)體行業(yè)對(duì)意大利而言具有戰(zhàn)略重要性。

鑒于可再生能源屬于歐盟鼓勵(lì)投資的行業(yè),且該領(lǐng)域相對(duì)而言不涉及敏感技術(shù),通常認(rèn)為該類(lèi)投資不能通過(guò)FDI審查的可能性較低,我們亦尚未了解到可再生能源投資未通過(guò)FDI審查的案例,但并不能完全排除相關(guān)風(fēng)險(xiǎn),在具體項(xiàng)目中需結(jié)合項(xiàng)目情況研判和確認(rèn)。

五、歐盟FDI審查的應(yīng)對(duì)措施建議

1.在投資前開(kāi)展充分的法律調(diào)研

在歐盟從事可再生能源投資的投資者,首先應(yīng)聘用專(zhuān)業(yè)法律顧問(wèn)開(kāi)展法律調(diào)研和評(píng)估,確定投資活動(dòng)根據(jù)項(xiàng)目東道國(guó)法律是否可能觸發(fā)FDI審查,如果可能觸發(fā),則應(yīng)對(duì)FDI申報(bào)的要求、流程和時(shí)限進(jìn)行詳細(xì)調(diào)研,提前做好申報(bào)準(zhǔn)備。

如果東道國(guó)法律未明確規(guī)定可再生能源是否屬于敏感行業(yè),則需結(jié)合當(dāng)?shù)仡?lèi)似項(xiàng)目案例進(jìn)行判斷,必要時(shí)可向FDI審查主管部門(mén)溝通咨詢(xún),避免未經(jīng)咨詢(xún)確認(rèn)貿(mào)然推進(jìn)項(xiàng)目,導(dǎo)致后續(xù)被FDI審查主管部門(mén)提出質(zhì)疑,對(duì)交易造成不利影響。

2.合理安排交易進(jìn)度

如果投資可能觸發(fā)FDI審查,則應(yīng)與合作方對(duì)投資進(jìn)度進(jìn)行合理安排,將通過(guò)相關(guān)審查作為實(shí)施的前置條件,并按當(dāng)?shù)厣陥?bào)時(shí)限的要求及時(shí)主動(dòng)辦理FDI申報(bào)。

同時(shí),投資者應(yīng)審慎評(píng)估交易不能通過(guò)FDI審查的風(fēng)險(xiǎn),并就該風(fēng)險(xiǎn)與合作方充分溝通,促使雙方在商業(yè)安排中對(duì)FDI審查風(fēng)險(xiǎn)的處理達(dá)成共識(shí),并在相關(guān)協(xié)議中爭(zhēng)取約定,如果未能通過(guò)FDI審查導(dǎo)致交易無(wú)法開(kāi)展,豁免支付違約金或分手費(fèi)。

3.加強(qiáng)合規(guī)管控

投資者應(yīng)持續(xù)關(guān)注和落實(shí)在歐盟投資、經(jīng)營(yíng)的合規(guī)管理,尤其注意遵守歐盟反洗錢(qián)、數(shù)據(jù)保護(hù)、環(huán)境保護(hù)、勞動(dòng)健康等方面的法律法規(guī),避免因其他投資經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中的不合規(guī)問(wèn)題被歐盟認(rèn)定為存在違法風(fēng)險(xiǎn)的“敏感投資者”,增加FDI審查的障礙或不能通過(guò)審查的風(fēng)險(xiǎn)。

說(shuō)明:本文系作者對(duì)歐盟FDI審查相關(guān)法規(guī)政策和實(shí)踐的理解,不作為作者或所在單位對(duì)特定事項(xiàng)出具的法律意見(jiàn)或咨詢(xún)建議。

[1]見(jiàn)https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/32436.

[2] 英文名稱(chēng):Regulations (EU) 2019/452 OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 19 March 2019 establishing a framework for the screening of foreign direct investments into the Union.

[3] 英文名稱(chēng):Proposal for a REGULATION OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL establishing a framework for screening of foreign direct investments into the European Union。

[4] 見(jiàn)https://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2019/june/tradoc157946.pdf

[5] 圖片來(lái)源:歐盟委員會(huì)2021年11月23日發(fā)布的《歐盟外國(guó)直接投資審查第一次年度報(bào)告》。

[6]“歐盟外投資者”的范疇具體取決于成員國(guó)法律的規(guī)定,通常指國(guó)籍為歐盟成員國(guó)和歐洲自由貿(mào)易聯(lián)盟成員國(guó)(目前為冰島、列支敦士登、挪威以及瑞士)之外的投資者。

作者: 朱宏文、李歐文、周炫

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