6月15日，澳大利亞國家電力市場(NEM)經(jīng)歷了1998年成立以來的首次暫停，9天后恢復(fù)正常運(yùn)轉(zhuǎn)。7月初，澳大利亞能源市場委員會(AEMC)收到Alinta能源公司(Alinta Energy)關(guān)于調(diào)整與市場暫停相關(guān)的管理價格上限(APC)即二級限價為600澳元/兆瓦時的申請。8月，AEMC根據(jù)《國家電力法》啟動APC規(guī)則修訂流程，并依申請、依法將此次修訂按照緊急規(guī)則修訂流程來處理。根據(jù)工作安排，AEMC將在9月29日前公布最終決定。澳大利亞此次APC執(zhí)行及規(guī)則修訂全流程依據(jù)《國家電力規(guī)則》與《國家電力法》的做法，可作為我國市場起步階段電力市場法律、規(guī)則調(diào)整的樣例進(jìn)行參考。
NEM暫停始末
今年6月，澳大利亞的低溫天氣使得電力需求超預(yù)期增長;大量機(jī)組處于檢修和非計劃停運(yùn)狀態(tài)，新能源出力低于預(yù)計水平，造成電力供應(yīng)能力降低;受國際能源市場供應(yīng)短缺影響，煤炭、天然氣等一次能源價格高企，以上原因疊加導(dǎo)致NEM電力供需持續(xù)緊張，現(xiàn)貨價格居高不下。
6月13日，昆士蘭州現(xiàn)貨分時價格累計值觸發(fā)價格閾值135.91萬澳元/兆瓦時，根據(jù)澳大利亞《國家電力規(guī)則》，現(xiàn)貨價格上限由15100澳元/兆瓦時降至管制限價300澳元/兆瓦時，在此期間，現(xiàn)貨價格、輔助服務(wù)價格的確定程序按原規(guī)則繼續(xù)進(jìn)行(該處理方法與山西現(xiàn)貨市場出清價格上限為1500元/兆瓦時、結(jié)算限價580元/兆瓦時的處理方式類似)，市場主體有權(quán)向AEMC和AEMO提出補(bǔ)償申請。管制價格的執(zhí)行導(dǎo)致成本高于300澳元/兆瓦時的火電機(jī)組主動退出市場(首批退出的機(jī)組中含昆士蘭州政府投資的發(fā)電機(jī)組)，加劇了電力供應(yīng)緊張局面。因無法確保安全可靠供應(yīng)且不能隨意調(diào)整APC，6月15日，澳大利亞能源市場運(yùn)營商(AEMO)按照《國家電力規(guī)則》相關(guān)規(guī)定宣布暫停市場。6天后，AEMO發(fā)布信息告知公眾電力供需狀況已明顯改善，并于6月24日宣告市場恢復(fù)正常運(yùn)行，不再執(zhí)行APC。根據(jù)《國家電力規(guī)則》，當(dāng)發(fā)電企業(yè)在市場暫停期間的發(fā)電成本高于交易金額時，有權(quán)向AEMO和AEMC提出補(bǔ)償申請。符合補(bǔ)償條件的企業(yè)須在APC結(jié)束后5個工作日內(nèi)遞交申請，AEMC應(yīng)在45個工作日內(nèi)根據(jù)評估結(jié)果決定是否同意申請者的補(bǔ)償申請，如果通過，AEMC將發(fā)布正式補(bǔ)償通知并由AEMO負(fù)責(zé)落實(shí)補(bǔ)償工作(各區(qū)域補(bǔ)償總費(fèi)用按該區(qū)域電力用戶的購電量比例進(jìn)行分?jǐn)?。
APC修訂實(shí)操經(jīng)驗(yàn)
NEM此次暫停的根本原因在于APC未及時修訂，發(fā)電機(jī)組因管制價格不能覆蓋成本、退出市場而導(dǎo)致電力供應(yīng)不足。整個過程中，市場各方遵守《國家電力法》及《國家電力規(guī)則》相關(guān)規(guī)定，各司其職，有效控制了事態(tài)惡化。同時，澳大利亞重視市場規(guī)則管理與完善，現(xiàn)階段正在進(jìn)行的APC規(guī)則修訂工作對國內(nèi)電力市場建設(shè)啟示很多。
APC修訂安排
澳大利亞《國家電力法》規(guī)定，任何人均有權(quán)向AEMC提出電力市場規(guī)則的修改申請。7月1日，AEMC收到了Alinta能源公司關(guān)于修改APC規(guī)則的修訂請求，同時Alinta能源公司還申請將此修訂按照《國家電力法》中“緊急規(guī)則修改流程”處理。
7月21日，AEMC發(fā)布《啟動和加快修訂APC規(guī)則修訂意向的預(yù)先通知》。8月4日，AEMC啟動了APC規(guī)則緊急修訂流程，公開發(fā)布咨詢文件以便利益相關(guān)者參與其中。按照法律規(guī)定，緊急修訂流程下只有一輪咨詢，并且AEMC必須在規(guī)則修訂流程開始后的八周內(nèi)(最晚9月29日)公布其最終決定。
APC調(diào)整理由
NEM中發(fā)電機(jī)組的典型短期邊際成本是澳大利亞市場設(shè)置APC的一個重要考量因素。在NEM暫停期間，300澳元/兆瓦時并不能反映發(fā)電機(jī)組的短期邊際成本。如果APC無法覆蓋發(fā)電機(jī)組短期邊際成本，那么發(fā)電企業(yè)將在APC執(zhí)行期間采用停止運(yùn)行的方式來避免經(jīng)濟(jì)損失。
Alinta能源公司在申請中提到，現(xiàn)行APC與發(fā)電機(jī)組成本倒掛(6月份澳大利亞燃煤電廠平均生產(chǎn)成本在400~500澳元/兆瓦時附近波動，遠(yuǎn)高于管理電價上限300澳元/兆瓦時)，發(fā)電企業(yè)為避免更大虧損選擇主動退出市場，由此導(dǎo)致電力供應(yīng)緊張，引發(fā)市場暫停。去年四季度國內(nèi)燃煤價格大幅上漲，中長期合約價格只能降不能升，造成火電大面積虧損而不得不停機(jī)，這與NEM暫停的本質(zhì)相同。目前，澳大利亞東部的能源供應(yīng)緊缺形勢嚴(yán)重影響了電力批發(fā)市場的有效運(yùn)作和管理，進(jìn)而將威脅互聯(lián)電力系統(tǒng)的安全和可靠性。雖然NEM已恢復(fù)正常運(yùn)營，但對批發(fā)市場持續(xù)有效運(yùn)營及管理的威脅仍然存在。如果市場環(huán)境沒有改變，那么NEM將繼續(xù)面臨風(fēng)險，有可能再次出現(xiàn)電力市場運(yùn)營障礙和暫停的情況，繼而影響“保護(hù)電力消費(fèi)者的長期利益”這一國家電力目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
修訂APC建議及依據(jù)
2008年5月以來，NEM管理價格上限便由原先的100澳元/兆瓦時調(diào)整為300澳元/兆瓦時且至今未變。與之相對應(yīng)的，是《國家天然氣規(guī)則》中天然氣市場的APC為40澳元/吉焦，按照13或14吉焦/兆瓦時換算，40澳元/吉焦折算后接近600澳元/兆瓦時。作為同一時期同一地位的規(guī)則，《國家電力規(guī)則》與《國家天然氣規(guī)則》各自的APC并不對等，這是不合適的。
以此為據(jù)，Alinta能源公司提議將NEM各區(qū)域的APC從300澳元/兆瓦時提高至600澳元/兆瓦時，日落期為12個月，或由AEMC考慮到正在進(jìn)行的(如2022年可靠性標(biāo)準(zhǔn)和設(shè)置審查等)其他過程來確定適當(dāng)?shù)臅r間。
提高APC的作用
Alinta能源公司認(rèn)為，將APC從現(xiàn)有水平提高到能反映現(xiàn)階段燃料成本水平的好處在于，一方面可以減少長期產(chǎn)能短缺風(fēng)險，大大降低NEM再次暫停的幾率，達(dá)到維持市場正常運(yùn)作及結(jié)算目的;另一方面可以做好以下三者的權(quán)衡來滿足消費(fèi)者的長期利益，這三點(diǎn)分別為：較低的管理價格可以防范市場極端事件下用戶電價過高的風(fēng)險，足夠高的管理價格能夠激勵發(fā)電機(jī)組提供電力，以及足夠高的管理價格可以盡量減少市場參與者在APC執(zhí)行期間的補(bǔ)償。如果這些風(fēng)險持續(xù)存在或未平衡好市場各方利益，消費(fèi)者將承受更高的電力使用成本。
另外，從澳大利亞公平競爭和消費(fèi)者委員會(ACCC)發(fā)布的液化天然氣凈回值價格來看，天然氣高位價格將持續(xù)到2022年甚至2024年年中，一次能源價格的長期高位運(yùn)行將引發(fā)更大概率促使NEM觸發(fā)累計價格閾值。如果不對APC進(jìn)行修訂，那么NEM可能在未來12~24月內(nèi)反復(fù)引發(fā)APC作用，對市場正常運(yùn)行形成挑戰(zhàn)，進(jìn)而影響消費(fèi)者長期利益。
對我國電力市場建設(shè)的啟示
澳大利亞電力市場已運(yùn)營24年，市場體系成熟，相關(guān)法律及規(guī)則較完備。6月份APC觸發(fā)及APC規(guī)則修訂對于國內(nèi)電力市場建設(shè)深有啟示。
一是要建立健全市場法律以及規(guī)則管理制度。澳大利亞APC觸發(fā)及APC規(guī)則修訂工作完全依據(jù)《國家電力規(guī)則》《國家電力法》有關(guān)規(guī)定進(jìn)行，且規(guī)則修訂渠道暢通，這充分體現(xiàn)了程序正義的重要性。目前我國《電力法》(2018年修正版)尚無電力市場規(guī)則修訂相關(guān)規(guī)定，同時因規(guī)則并不擁有協(xié)調(diào)各部門職能的權(quán)限和能力，所以建立管理規(guī)則勢在必行，但現(xiàn)狀是各地仍缺乏管理規(guī)則的規(guī)則。在國內(nèi)電力市場建設(shè)中，除了要持續(xù)建立健全市場法律法規(guī)、明確規(guī)則管理機(jī)構(gòu)及權(quán)責(zé)、制定多種情形下的規(guī)則修訂程序，還要理順規(guī)則修訂通道，充分傾聽市場各方聲音，使電力市場建設(shè)及運(yùn)行有據(jù)可依、依據(jù)合理。
二是要通過市場化保障電力安全可靠供應(yīng)。要科學(xué)慎重實(shí)施價格管制，防范成本疏導(dǎo)不暢導(dǎo)致的風(fēng)險積聚。澳大利亞現(xiàn)行APC在一次能源價格長期高位運(yùn)行的情況下不僅沒有起到平抑市場風(fēng)險的作用，反而使發(fā)電企業(yè)由于成本倒掛而減少供應(yīng)，抑制了發(fā)電機(jī)組在電力供應(yīng)緊張時期的發(fā)電意愿，進(jìn)而加劇電力供應(yīng)危機(jī)。國內(nèi)市場要引以為戒。去年以來，國內(nèi)燃煤價格持續(xù)走高，煤電成本大幅增加，國家發(fā)展改革委《關(guān)于進(jìn)一步深化燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價市場化改革的通知》(發(fā)改價格〔2021〕1439號)出臺后，盡管交易價格以基準(zhǔn)價為基礎(chǔ)可上浮20%的規(guī)定未全面落實(shí)到位，但依然極大地調(diào)動了煤電保供的積極性，今年有序供電情況大大減少。從長期來看，“市場”是發(fā)現(xiàn)真實(shí)價格的有效手段，只有堅持市場化方向，充分發(fā)揮價格信號的引導(dǎo)作用，同時管制價格建立在聯(lián)動機(jī)制、動態(tài)調(diào)整的基礎(chǔ)上，方能與市場更好契合，如此才能有利于保障電力安全可靠供應(yīng)。
三是要繼續(xù)完善、落實(shí)信息披露機(jī)制。澳大利亞此次APC修訂涉及的提案、咨詢文件、信息表等相關(guān)資料均做到了應(yīng)披露盡披露，便于各利益相關(guān)者了解工作進(jìn)展并作出反饋，達(dá)到了市場成員共同完善市場規(guī)則的目的。反觀國內(nèi)，電力市場披露工作與澳大利亞仍有差距，部分地區(qū)甚至存在無法查看公眾信息的情況?，F(xiàn)階段，我國電力市場信息披露機(jī)制體制還處于初級發(fā)展階段，作為首個電力市場專項辦法的《電力現(xiàn)貨市場信息披露辦法(暫行)》(國能發(fā)監(jiān)管〔2020〕56號)尚在落地中。隨著國內(nèi)電力市場進(jìn)一步開放，市場主體對信息披露的要求逐步提高，信息披露的重要性也將更大范圍更深入地得到市場主體認(rèn)同。建議進(jìn)一步加強(qiáng)電力市場信息披露制度管理，完善信息披露平臺建設(shè)，落實(shí)市場主體獲取信息的權(quán)利，利于各市場主體更好地參與電力市場建設(shè)工作。
習(xí)近平同志在黨的十八屆六中全會第二次全體會議上指出“欲知平直，則必準(zhǔn)繩;欲知方圓，則必規(guī)矩”(出自《呂氏春秋·自知》)，定標(biāo)準(zhǔn)、立規(guī)矩的重要性可見一斑。目前，我國電力市場建設(shè)處于起步階段，電力法律及電力市場規(guī)則均待完善。法治社會中，只有通過電力法律或法律授權(quán)的規(guī)則對電力市場進(jìn)行規(guī)制，且宜“繁”不宜“簡”，才能使得電力市場運(yùn)營有法可依、有章可循，從而推動國內(nèi)電力市場健康、有序、可持續(xù)發(fā)展。（張瑞）
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