中發(fā)[2015]9號文件指出：“政府職能轉變不到位，各類規(guī)劃協(xié)調機制不完善。各類專項發(fā)展規(guī)劃之間、電力規(guī)劃的實際執(zhí)行與規(guī)劃偏差過大。”是電力行業(yè)發(fā)展中的主要問題之一，因而亟需通過改革，更好發(fā)揮政府作用，進一步強化電力統(tǒng)籌規(guī)劃，以力求打造一個新型的電力工業(yè)體系。在這個重大問題上，新電改方案相對于上一輪改革來講是一個創(chuàng)新。
現在面臨的問題是如何進一步強化電力統(tǒng)籌規(guī)劃？筆者認為主要還是加快政府的轉型，具體來講需要主管部門加強三個方面的工作，即：理清并建立科學的電力規(guī)劃體系，加強電力規(guī)劃管理體制機制建設，加強在電力規(guī)劃制定和實施中的協(xié)調職能。
理清并建立科學的電力規(guī)劃體系
一、電力科學發(fā)展對電力規(guī)劃的要求
?。ㄒ唬╇娏σ?guī)劃應充分考慮資源環(huán)境承載力，依法開展規(guī)劃的環(huán)境影響評價，統(tǒng)籌解決好電力工業(yè)發(fā)展中資源與環(huán)境保護、結構調整、技術進步、效益提高、資金需求、設備制造、電能節(jié)約、電能替代等多方面的問題，實現電力的安全、綠色、高效、經濟供應。
?。ǘ╇娏σ?guī)劃應是科學統(tǒng)一的電力系統(tǒng)規(guī)劃。電力系統(tǒng)包括發(fā)電、電網、用戶（負荷）。電力規(guī)劃不僅要實現各類電源橫向多元互補，還要實現電源電網負荷縱向平衡協(xié)調。
（三）電力規(guī)劃要逐步引入綜合資源規(guī)劃的理念，將供應側的資源和需求側的資源放在一起，按照一定規(guī)則進行優(yōu)化組合排序，按照經濟指標、環(huán)境排放、技術安全約束、電力電量平衡等指標體系，進行多方案的比選，推薦最優(yōu)的規(guī)劃方案。
二、電力規(guī)劃要構成一個完整的科學體系
本輪電力改革要重點解決電力規(guī)劃“碎片化”問題，各類電源規(guī)劃、電網規(guī)劃等均應納入電力發(fā)展總體規(guī)劃統(tǒng)籌研究。
?。ㄒ唬╇娏Πl(fā)展總體規(guī)劃的子規(guī)劃（或稱專項規(guī)劃）包括電源規(guī)劃、電網規(guī)劃、節(jié)能和需求側管理規(guī)劃、煤電運綜合平衡規(guī)劃、環(huán)境影響分析及保護規(guī)劃、投融資規(guī)劃等等。在電源規(guī)劃中又有常規(guī)電源規(guī)劃、新能源發(fā)電規(guī)劃。各專項規(guī)劃和電力發(fā)展總體規(guī)劃共同組成了一個完整、科學的電力規(guī)劃體系。各專項規(guī)劃與電力發(fā)展總體規(guī)劃不是平行并列的關系，不應獨立于電力發(fā)展總體規(guī)劃之外。
（二）不管是什么能源，只要它的開發(fā)利用主要以轉換成電能為基本形態(tài)的，其發(fā)展規(guī)劃均應作為電源規(guī)劃納入電力發(fā)展總體規(guī)劃，既包括煤炭、水能、天然氣等常規(guī)能源發(fā)電，也包括核能、風能、太陽能等新能源與可再生能源發(fā)電。各類電源規(guī)劃與電力發(fā)展總體規(guī)劃的關系是“母子規(guī)劃”的關系，或稱總體規(guī)劃與專項規(guī)劃的關系，而不是平行并列的關系。各類電源規(guī)劃更不應該獨立于電力發(fā)展總體規(guī)劃之外。如果某種能源發(fā)電規(guī)劃沒有納入電力發(fā)展總體規(guī)劃，就會在電力系統(tǒng)中出現發(fā)展不協(xié)調的現象。如風電開發(fā)前期僅根據風能資源就設想了風電基地規(guī)模和開發(fā)進度，缺乏對風電輸送和消納的研究，更沒有納入電力發(fā)展總體規(guī)劃，造成風電發(fā)展與電網發(fā)展不協(xié)調，使得部分地區(qū)風電裝機規(guī)模大大超出電力系統(tǒng)合理消納能力，棄風現象就大量出現。
（三）能源發(fā)展的實踐表明，在能源轉換成電能后，不管是就地配送消納還是外送消納，都應納入電力發(fā)展總體規(guī)劃，才能保證電源規(guī)劃（包括新能源發(fā)電規(guī)劃和常規(guī)能源發(fā)電規(guī)劃）和電網規(guī)劃的協(xié)調統(tǒng)一，防止無序發(fā)展，提高電源、電網作為整體優(yōu)化的協(xié)同性，減少水能、風能、太陽能等資源浪費。
加強電力規(guī)劃管理體制機制建設
一、健全電力規(guī)劃管理體系
在主管部門組織領導下，建立以國家電力規(guī)劃機構為主，電力企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、科研部門、專家學者和社會公眾等廣泛參與，涵蓋戰(zhàn)略、產業(yè)政策、規(guī)劃、計劃及后評估的科學規(guī)劃管理體系。
二、創(chuàng)新電力發(fā)展規(guī)劃管理機制
建立規(guī)范的論證、聽證、評估、協(xié)調、公示、審批、公布備案和滾動修訂等工作機制；建立規(guī)劃實施檢查、監(jiān)督、評估、考核、問責等工作機制；建立年度規(guī)劃實施情況報告，并納入主管部門的年度工作報告；委托第三方對規(guī)劃執(zhí)行情況做后評價。
三、完善電力規(guī)劃研究協(xié)作體系
充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、電網企業(yè)、大型發(fā)電企業(yè)以及科研設計等的規(guī)劃研究力量，充分吸取專家、學者和社會公眾意見，建立健全政府部門指導下相互協(xié)調合作的規(guī)劃研究工作體系。加強與煤炭、運輸、鋼鐵、設備制造等上下游行業(yè)之間的學術聯(lián)系和研討。發(fā)揮全國性電力行業(yè)組織在規(guī)劃研究、編制、實施和評估方面的作用，以及反映企業(yè)和行業(yè)在電力規(guī)劃上的訴求。電力企業(yè)對規(guī)劃的研究成果，包括有關意見和建議，按正常渠道報送主管部門。電網企業(yè)比較了解電源、電網、用戶等電力系統(tǒng)情況，掌握整個電力市場交易的數據、信息。因此，要重視電網企業(yè)在電力規(guī)劃研究中的作用。經過本輪改革，在政府的嚴格監(jiān)管下，定位于公用事業(yè)機構的電網企業(yè)，受主管部門委托可以開展電網規(guī)劃的研究，其成果參與電網規(guī)劃方案的比選。加強電力規(guī)劃管理的協(xié)調職能在混合能源時代的大背景下，為了做好電力規(guī)劃的統(tǒng)籌工作，相應的規(guī)劃方案要實現清潔能源開發(fā)利用與傳統(tǒng)化石能源開發(fā)利用的協(xié)調配合、電源建設與電網建設的協(xié)調配合、清潔能源與化石能源之間的優(yōu)勢互補，并且要將電源、電網、用戶統(tǒng)一為一個整體，實施綜合資源規(guī)劃；另一方面，這個規(guī)劃方案需要通過智能電網技術、先進輸電技術、需求側響應技術以及相關儲能技術作為支撐，實現電源與電網、電網與用戶、電源與用戶之間的資源優(yōu)化配置，即實現“電源-電網-負荷-儲能”協(xié)調優(yōu)化的規(guī)劃方案。
一、國家管理能源電力的部門要集中
我國政府管理能源電力的職能分布在不同的機構，如：國家發(fā)展改革委（價格司、經濟運行局）、國家能源局、國資委等。因此，單靠國家能源局組織協(xié)調電力規(guī)劃的編制和實施就存在很大的難度。應通過本輪改革，把國家管理能源電力的部門集中在國家能源局，統(tǒng)一組織電力規(guī)劃的制定和實施；并為下一步組建國家能源部打好基礎。
二、國家能源局要完善內部的協(xié)調機制，把各司局組織編制的規(guī)劃提升為互相銜接的國家規(guī)劃
目前，“十三五”電力規(guī)劃仍然是由各個專業(yè)司局組織，核電司組織做核電規(guī)劃，新能源司組織做太陽能發(fā)電、風電規(guī)劃，電力司組織做煤電規(guī)劃、電網規(guī)劃，等等。因為各個規(guī)劃都假設了自己的邊界條件，每個規(guī)劃的邊界條件都不完全相同，到了規(guī)劃實施時就很難銜接，產生不協(xié)調的問題就是必然的了，這是發(fā)生棄水、棄風、棄光的根本原因。誰來統(tǒng)一協(xié)調？只能是國家能源局加強內部的協(xié)調職能，處理好綜合規(guī)劃司與各專業(yè)司的關系，通過加強協(xié)調，解決各個規(guī)劃之間的矛盾，把各司組織的規(guī)劃提升為國家規(guī)劃。
三、全國電力規(guī)劃與省級電力規(guī)劃之間的有效銜接
要堅持統(tǒng)一規(guī)劃、分級管理的原則，確立統(tǒng)一有效、層次分明、功能清晰、相互銜接的規(guī)劃體系。
?。ㄒ唬┤珖娏σ?guī)劃和區(qū)域規(guī)劃要明確國家級的發(fā)電基地、跨?。▍^(qū)）輸電工程項目，省級電力規(guī)劃必須與全國電力規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃相一致。
?。ǘ┲醒胫鞴懿块T對省級電力規(guī)劃實行備案制。
（三）發(fā)現省級電力規(guī)劃與全國電力規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃不一致的，尤其在產業(yè)政策、電源布局和規(guī)模上有不一致的，中央主管部門應主動協(xié)調，做到統(tǒng)一規(guī)劃。強化電力統(tǒng)籌規(guī)劃的重點是政府要加快轉型黨的十八屆三中全會通過的《決定》指出：經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府的作用。
《決定》在“加快轉變政府職能”中指出：科學的宏觀調控，有效的政府治理，是發(fā)揮社會主義市場經濟體制優(yōu)勢的內在要求。政府要加強發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標準等制定和實施，加強市場活動的監(jiān)管，加強各類公共服務提供。為此，政府必須從偏重于微觀經濟活動的干預，轉到宏觀調控上來。保持宏觀經濟穩(wěn)定，加強和優(yōu)化公共服務；從過多的行政性審批，轉到強化戰(zhàn)略與規(guī)劃的制定、管理，同時創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境上來。電力規(guī)劃的管理是能源主管部門的一項重要職能，是政府對電力工業(yè)進行宏觀管理的重要手段。進一步強化電力統(tǒng)籌規(guī)劃的責任主體是政府，加強電力統(tǒng)籌規(guī)劃的快慢、力度取決于政府轉型的快慢、力度。只有政府自我革命加快轉型，才能進一步強化電力統(tǒng)籌規(guī)劃。
“建議：制定方案、各司其職特別注意電源和電網規(guī)劃的協(xié)調一、主管部門要制定進一步加強電力規(guī)劃統(tǒng)籌的工作方案及相關配套措施，進一步明確職責分工，明確中央、地方、企業(yè)的責任，充分調動各方積極性，凝聚共識、形成工作合力，確保電力規(guī)劃統(tǒng)籌真正得到逐步加強。
?。ㄒ唬┏雠_“能源及電力規(guī)劃管理辦法”。建議主管部門組織修訂原電力部頒發(fā)的《電力發(fā)展規(guī)劃編制原則》，對電力規(guī)劃的編制要求作出明確的規(guī)定，提升規(guī)劃的質量，保證規(guī)劃的嚴肅性、權威性和約束力。
（二）對現有各企業(yè)科研機構中有關電力（能源）戰(zhàn)略、規(guī)劃研究的力量進行整合，成立在主管部門直接領導下的國家電力規(guī)劃研究機構。這個機構要獨立建制運作，其規(guī)劃工作要切斷與企業(yè)的利益關系。所需經費，納入國家財政預算；能科學、公正、真實地體現國家（全社會）利益，為國家編制、滾動研究電力規(guī)劃；要建立科學合理長效的人才保障機制，使相關專業(yè)高級人才長期穩(wěn)定地從事能源電力發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃研究工作。
一、選擇需求側管理好的省、市，在已編制的“十三五”電力規(guī)劃基礎上，開展電力綜合資源規(guī)劃的編制試點和相關研究工作。
二、主管部門要認真履行電力規(guī)劃職責。政府既是規(guī)劃編制的組織者，同時又是規(guī)劃實施的服務者、監(jiān)管者。按此思路，專題研究如何把實施統(tǒng)一規(guī)劃與發(fā)揮市場機制作用有機結合起來。
三、當前，在電力發(fā)展規(guī)劃管理中，要特別注意電源規(guī)劃（包括新能源發(fā)電規(guī)劃和傳統(tǒng)能源發(fā)電規(guī)劃）和電網規(guī)劃的協(xié)調統(tǒng)一，防止無序發(fā)展，提高電源、電網作為整體優(yōu)化的協(xié)同性，減少水能、風能、太陽能等能源浪費?？傊?，我們既要看到新一輪電改方案是一份堅持社會主義市場經濟改革方向、實事求是、內涵豐富的電改方案。同時，又要看到完成新一輪電改任務的艱巨性。
這是由于電改是一項系統(tǒng)性工程，要在各方共識的基礎上有序、有效、穩(wěn)妥推進，同時還要在抓緊能源電力結構調整、保證安全可靠供電的條件下進行，這就需要經過周密的部署、試點先行、總結試點經驗、擴大試點、修改完善相關法律法規(guī)、全面推廣的一個較長時間，因此，本輪電改要特別注意避免受“急于求成”的思想影響，要“穩(wěn)步走、不停步”，穩(wěn)妥有序地推進改革。
