三十年河東，三十年河西。
休說世事無常。
百年變局一朝至，且看風云激蕩。
一、形勢變化
“故兵無常勢，水無常形。能因敵變化而取勝者，謂之神。”——《孫子兵法》
相對“十三五”期間，當前抽水蓄能的發(fā)展形勢發(fā)生了重大變化。主要體現(xiàn)在三個方面。一是“雙碳”目標明確了要求。二是新能源發(fā)展提出了需要。三是電價政策穩(wěn)定了預期。
（一）“雙碳”目標
“雙碳”目標對能源發(fā)展提出了新的要求。根據(jù)IEA、聯(lián)合國環(huán)境署、世界資源研究所等機構研究統(tǒng)計情況，估計我國目前的碳排放總量約120～130億噸，約占全球能源領域碳排放的28.8%，其中能源使用產生的碳排放約95～100億噸。為了實現(xiàn)“雙碳”目標， “能源”是必須緊緊扭住牛鼻子。因此，未來的能源發(fā)展必須嚴格控制化石能源消費、大力發(fā)展“零碳”新能源。
（二）新能源發(fā)展需要
“雙碳”目標是外因。隨著科技進步，陸上風電和光伏發(fā)電進入全面平價時代是內因。正是外因和內因相互作用，所以我們有把握提出“到2030年，非化石能源占一次能源消費比重將達到25%左右，風電、太陽能發(fā)電總裝機容量將達到12億千瓦以上”的發(fā)展目標。
風光等新能源具有隨機性、波動性等特點。為了新能源規(guī)?；⒏弑壤l(fā)展，必須同時伴隨著儲能的大發(fā)展。抽水蓄能是目前最經(jīng)濟的儲能手段，同時還可以為電力系統(tǒng)提供必要的轉動慣量、保證系統(tǒng)穩(wěn)定運行，與現(xiàn)有其他調峰、儲能方式，具有較大的比較優(yōu)勢。因應新能源發(fā)展的需要，抽水蓄能的發(fā)展空間十分廣闊。
（三）穩(wěn)定的電價政策
為了促進抽水蓄能的發(fā)展，按照市場經(jīng)濟的原則，就必須保證抽水蓄能電站的投資主體能夠有明確的回報。2021年4月，國家發(fā)展改革委印發(fā)《關于進一步完善抽水蓄能價格形成機制的意見》（發(fā)改價格〔2021〕633號），明確提出“堅持并優(yōu)化抽水蓄能兩部制電價政策”“健全抽水蓄能電站費用分攤疏導方式”等相關內容，對電價形成機制、電價疏導機制等各方關切都進行了明確的規(guī)定。穩(wěn)定、可預期的電價政策為抽水蓄能電站的大發(fā)展掃清了最后的障礙。
綜上所述，隨著外部有利形勢的變化，抽水蓄能電站迎來了前所未有的發(fā)展機遇。
二、體制沿革
“合于利而動，不合于利而止。”——《孫子兵法》
（一）三個問題的答案
下面簡要回顧一下，在抽水蓄能各個發(fā)展階段的三個關鍵問題的答案。
即誰來決策？誰來建設？誰來買單？
第一階段。2004年，國家發(fā)展改革委印發(fā)《關于抽水蓄能電站建設管理有關問題的通知》（發(fā)改能源〔2004〕71號），對這三個問題有明確的回答。①由國務院投資主管部門嚴格審批。②抽水蓄能電站原則上由電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)建設和管理。③其建設和運行成本納入電網(wǎng)運行費用。2011年，國家能源局印發(fā)《關于進一步做好抽水蓄能電站建設的通知》，繼續(xù)強化了對于投資主體的要求，明確提出“杜絕電網(wǎng)企業(yè)與發(fā)電企業(yè)合資建設抽水蓄能電站項目；嚴格審核發(fā)電企業(yè)投資建設抽水蓄能電站項目”。
第二階段。2014年，隨著電力系統(tǒng)發(fā)展和簡政放權等外部形勢發(fā)生變化，國務院和國家行業(yè)主管部門針對抽水蓄能行業(yè)出臺了一系列的文件，這三個問題的答案也出現(xiàn)轉變。
關于誰來決策的問題，分成了兩部分。一是由國家組織來編規(guī)劃。7月，國家發(fā)展改革委印發(fā)《關于完善抽水蓄能電站價格形成機制有關問題的通知》（發(fā)改價格〔2014〕1763號），明確提出未納入國家抽水蓄能電站選點規(guī)劃及相關建設規(guī)劃的項目不得建設。9月，國家能源局綜合司印發(fā)《關于落實抽水蓄能電站選點規(guī)劃進一步做好抽水蓄能電站規(guī)劃建設工作的通知》（國能綜新能〔2014〕699號）中，也明確提出“國家能源局組織制定的選點規(guī)劃是各地抽水蓄能電站規(guī)劃建設的基本依據(jù)”。二是由省級政府負責核準。國務院印發(fā)《國務院關于發(fā)布政府核準的投資項目目錄（2014年本）的通知》，明確提出抽水蓄能電站由省級政府核準。
關于誰來建設的問題。11月，國務院印發(fā)《關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》，提出“在做好生態(tài)環(huán)境保護、移民安置和確保工程安全的前提下，通過業(yè)主招標等方式，鼓勵社會資本投資常規(guī)水電站和抽水蓄能電站”。同月，國家發(fā)展改革委印發(fā)《關于促進抽水蓄能電站健康有序發(fā)展有關問題的意見》（發(fā)改能源〔2014〕2482號），提出“抽水蓄能電站目前以電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)全資建設和管理為主，逐步建立引入社會資本的多元市場化投資體制機制。在具備條件的地區(qū)，鼓勵采用招標、市場競價等方式確定抽水蓄能電站項目業(yè)主，按國家規(guī)劃和政策要求獨立投資建設抽水蓄能電站”。
關于誰來買單的問題。上述1763號文中，提出“電力市場形成前，抽水蓄能電站實行兩部制電價”，“電力市場化前，抽水蓄能電站容量電費和抽發(fā)損耗納入當?shù)厥〖夒娋W(wǎng)（或區(qū)域電網(wǎng)）運行費用統(tǒng)一核算，并作為銷售電價調整因素統(tǒng)籌考慮”。
第三階段。2015年，中共中央、國務院印發(fā)《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》（中發(fā)〔2015〕9號）。在電力體制改革的大背景下，上述三個問題中部分問題的答案有了新的變化。
關于誰來決策的事情。在這一階段，依舊維持國家編規(guī)劃，由省級政府核準的總體格局。但是內涵發(fā)生了變化，主要是因為國家編制規(guī)劃的指導思想和原則發(fā)生了變化。原來的思路是“國家能源主管部門統(tǒng)一組織開展選點規(guī)劃工作，統(tǒng)籌考慮區(qū)域電網(wǎng)調峰資源、系統(tǒng)需要和站點資源條件，分析研究抽水蓄能電站建設規(guī)模和布局，合理確定推薦站點、建設時序和服務范圍，將選點規(guī)劃作為各地抽水蓄能電站規(guī)劃建設的基本依據(jù)”（發(fā)改能源〔2014〕2482號），而新一版中長期規(guī)劃的原則是“應規(guī)盡規(guī)，能開快開”。相對于2482號文，新一版中長期規(guī)劃中不對各省的需求和發(fā)展規(guī)模設限，而是以各省級上報的項目為基礎，按照不涉及生態(tài)保護紅線、確保抽水蓄能與生態(tài)環(huán)境保護協(xié)調發(fā)展等原則，把上報項目清單中符合原則的項目列入重點實施清單，把不符合上述原則的項目暫時列入規(guī)劃項目儲備。可以把中長期規(guī)劃中推薦項目清單理解為“菜單”，中長期規(guī)劃中提出的建設規(guī)模作為預期性指標。由各省級單位制定并組織實施的“本地區(qū)抽水蓄能電站中長期規(guī)劃實施方案”，是最后擺上桌的“正餐”，取代原來的選點規(guī)劃，成為未來抽水蓄能建設決策過程的核心環(huán)節(jié)。
關于誰來建設的問題。在中長期規(guī)劃中，進一步強化了投資主體多元化的發(fā)展思路，明確提出“進一步完善相關政策，穩(wěn)妥推進以招標、市場競價等方式確定抽水蓄能電站項目投資主體，支持核蓄一體化、風光蓄多能互補基地等新業(yè)態(tài)發(fā)展，鼓勵社會資本投資建設抽水蓄能。”相對于2014年的相關文件，這一表述更準確、更積極。同時，因為電價政策的支持，積極的發(fā)展預期，由電網(wǎng)企業(yè)為主的投資主體必將發(fā)生較大規(guī)模的改變，日益呈現(xiàn)多元化的發(fā)展態(tài)勢。
關于誰來買單的問題。根據(jù)《電力中長期交易基本規(guī)則》（發(fā)改能源規(guī)〔2020〕889號），“市場用戶的用電價格由電能量交易價格、輸配電價格、輔助服務費用、政府性基金及附加等構成，促進市場用戶公平承擔系統(tǒng)責任。輸配電價格、政府性基金及附加按照國家有關規(guī)定執(zhí)行。”雖然《省級電網(wǎng)輸配電價定價辦法》提出，抽水蓄能電站、電儲能設施屬于與輸配電無關的固定資產，不得納入可計提收益的固定資產范圍，但根據(jù)《關于進一步完善抽水蓄能價格形成機制的意見》（發(fā)改價格〔2021〕633號）規(guī)定，“政府核定的抽水蓄能容量電價對應的容量電費由電網(wǎng)企業(yè)支付，納入省級電網(wǎng)輸配電價回收。”因此，抽水蓄能的買單對象最終仍是通過省級輸配電價傳導到市場用戶來承擔。
（二）利害分析
綜上所述，在第一階段，國家審批建設，電網(wǎng)企業(yè)負責建設，電網(wǎng)買單。收益主要在地方，成本通過電網(wǎng)企業(yè)分攤到全國。項目成本由全國分攤，但是項目建設卻可以拉動地方經(jīng)濟社會發(fā)展，所以項目所在地的積極性最高。電網(wǎng)為了電力系統(tǒng)安全穩(wěn)定運行需要，建設一定規(guī)模的抽水蓄能可以起到節(jié)約燃煤的作用，但是規(guī)?？偭繀s不宜過大。
在第二階段，國家嚴格編制規(guī)劃，地方負責核準，成本分攤到省級電網(wǎng)運行費用，但實際上可能也會通過電網(wǎng)企業(yè)省際盈虧平衡傳導到全國的電力用戶。與上一階段一樣，地方仍然會得到了大部分好處，所以項目所在地建設積極性依然很高。因為經(jīng)營壓力，電網(wǎng)企業(yè)傾向于維持有序發(fā)展。在這一階段，由于投資體制、電價形成機制和疏導機制均存在一定不確定性，社會資本總體呈觀望態(tài)度。
在第三階段，國家編制規(guī)劃，地方制訂實施方案、核準，成本通過省級電網(wǎng)輸配電價傳導到省內用戶。從國家來講，因為新能源大發(fā)展，必須建設大規(guī)模的儲能設施，因此大力支持抽水蓄能建設，并提出了“應規(guī)盡規(guī)”的發(fā)展思路，大幅放寬了納入中長期規(guī)劃的站點規(guī)模?？紤]到抽水蓄能的容量價格成本將主要通過省級輸配電價傳導到省內電力用戶，推高省內用能成本，因此省級能源主管單位對于是否進行大規(guī)模抽水蓄能電站將持審慎的態(tài)度，以期在系統(tǒng)調峰能力建設和經(jīng)濟用能成本之間尋找一個平衡。對于市縣一級的地方政府，項目建設對當?shù)氐胤浇?jīng)濟的發(fā)展的促進作用仍然是直接而且顯著的，而電價成本將在全省疏導，所以積極性較高。此外，因為明確的發(fā)展預期和穩(wěn)定的電價回收機制，社會資本在這個階段的積極性將得到大幅提升，但是所跟蹤的項目是否能夠被列入省內的實施方案，將是下一階段關注的重點。
三、規(guī)劃出世
“兵無選鋒曰北。”——《孫子兵法》
（一）歷次選點規(guī)劃
20世紀80年代中期，為了研究解決電網(wǎng)調峰困難問題，廣東省、華北電網(wǎng)、華東電網(wǎng)等地區(qū)有關單位，組織開展了重點區(qū)域的抽水蓄能電站資源調查和規(guī)劃選點工作。20世紀90年代期間，華中、東北等區(qū)域電網(wǎng)開展了部分區(qū)域的抽水蓄能站點資源調查和規(guī)劃選點工作。2009年，國家能源局在山東泰安召開了抽水蓄能建設工作座談會。會議紀要中提出，要切實加強抽水蓄能電站建設規(guī)劃工作。要求“水電水利規(guī)劃設計總院要會同電網(wǎng)公司、地方政府，進一步加強和組織開展抽水蓄能電站的選點工作，按照距負荷中心近、地形地質條件和技術指標優(yōu)越的原則，以省或區(qū)域（電網(wǎng)）為單位，全面系統(tǒng)地開展站址選點工作。”按照座談會工作部署，2009～2013年，國家能源局組織各相關單位，以2020年為水平年，完成了浙江、安徽、江蘇、福建、山東、山西、內蒙古、河北、河南、湖南、湖北、江西、重慶、遼寧、吉林、黑龍江、陜西、甘肅、寧夏、新疆、廣東、海南共22個省（區(qū)、市）的選點規(guī)劃工作。本次規(guī)劃抽水蓄能站點共59個，規(guī)劃總裝機容量7485萬千瓦。
2016年，國家能源局在北京組織召開了抽水蓄能規(guī)劃工作座談會。會議紀要中提出，要啟動部分省份選點規(guī)劃和規(guī)劃調整工作。“十三五”期間，國家能源局組織各相關單位先后開展了廣西、貴州、青海共三個省（區(qū)）的選點規(guī)劃工作和河北、浙江、安徽、福建、山東、湖北、新疆共7個?。▍^(qū)）的選點規(guī)劃調整工作。本次共增加推薦規(guī)劃站點22個，規(guī)劃總裝機容量2970萬千瓦。截至2020年底，根據(jù)國家能源局批復的歷次選點規(guī)劃成果，我國已納入國家級規(guī)劃的抽水蓄能站點資源規(guī)模在1.2億千瓦左右。
（二）規(guī)劃編制過程
我國山川遼闊、地勢雄奇，具有大規(guī)模建設抽水蓄能電站的資源條件。截至2021年6月底，我國抽水蓄能電站已、在建裝機規(guī)模達8536萬千瓦，其中已建3149萬千瓦，在建5393萬千瓦，抽水蓄能在電力系統(tǒng)中發(fā)揮越來越重要的作用。
但是在抽水蓄能電站快速發(fā)展的同時，也面臨一些問題，主要體現(xiàn)在建設進度滯后于電力系統(tǒng)需求，資源儲備與發(fā)展需求不匹配，開發(fā)與保護協(xié)調有待加強等方面。
為適應當前及未來新能源大規(guī)模高比例發(fā)展以及新時期構建新型電力系統(tǒng)的需要，在歷次抽水蓄能電站站點資源規(guī)劃的基礎上，提出未來抽水蓄能發(fā)展的總體思路、主要任務、重大布局、保障措施等，2020年12月，國家能源局綜合司印發(fā)《關于開展全國新一輪抽水蓄能中長期規(guī)劃編制工作的通知》（國能綜通新能〔2020〕138號），正式啟動通過抽水蓄能中長期規(guī)劃（2021-2035年）編制工作。作為國家能源局確定的第一批研究資源基地（國能規(guī)劃〔2014〕63號），受國家能源局委托，作為技術支撐單位，水電總院全程參與了抽水蓄能中長期規(guī)劃的編制工作。
2021年6月至7月，在深入研究的基礎上，各省級能源主管部門相繼提出本?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）抽水蓄能中長期發(fā)展的思路、主要任務和重大布局。以此為基礎，國家能源局組織起草了《抽水蓄能中長期發(fā)展規(guī)劃（2021-2035年）》，經(jīng)征求各相關單位意見并修改完善后發(fā)布實施。
在規(guī)劃編制過程中，水電總院專家團隊充分體現(xiàn)了“功成不必在我、功成必定有我”“鐵有痕、踏石留印”的工作精神，在鄭聲安董事長、彭程總經(jīng)理、彭才德總工程師、李昇副院長、趙增?？偨?jīng)理助理的領導下，規(guī)劃部組建了以嚴秉忠主任、韓冬助理、崔正輝博士、陳晨博士、于倩倩為骨干的規(guī)劃編制團隊，在規(guī)劃部全體員工一道幫助下，在總院各兄弟部門的大力支持下，在中國電建北京、西北、成都、中南、華東、貴陽、昆明勘測設計研究院等兄弟單位的共同努力下，以飽滿的精神和昂揚的斗志，近二十易其稿，“為求一字穩(wěn)，耐得半宵寒”，字斟句酌，配合國家能源局圓滿完成了規(guī)劃的編制工作。
四、下步重點
“雄關漫道真如鐵，而今邁步從頭越”——《憶秦娥·婁山關》
綜合研判外部形勢和內部規(guī)律，我們認為，下一步總院對于抽水蓄能的工作重點應該主要放在三個方面。
一是配合國家定盤子。在規(guī)劃實施過程中，配合國家能源局，做好規(guī)劃調整工作，將條件成熟的站點納入重點實施方案。
二是配合省里做方案。規(guī)劃落地的重點，在于各省的實施方案。在這一方面，總院具有豐富的經(jīng)驗和優(yōu)勢。
三是配合投資主體來推進建設。
奮斗是新時代最美的姿態(tài)。抽水蓄能的新時代已經(jīng)來臨，我們將攻堅克難、迎刃而上，以飽滿的熱情擁抱未來！
來源：電價研究前沿 作者：韓冬
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